Una vieja anécdota relatada por Daniel Heymann cuenta que, en los años 80, frente al relato de los detalles financieros del plan de estabilización en curso, una delegación japonesa consultó qué iba a producir Argentina en el futuro. Los extranjeros, ajenos a los problemas de inestabilidad típicos de nuestro país, tenían la lucidez para mirar más allá y preguntar por la composición productiva, una vez resuelta la estabilización macroeconómica.

Esta anécdota cumple 40 años, y nuestro país sigue enredado en su inflación crónica. Sin embargo, la incipiente estabilización y su consecuente efecto productivo nos llevan a hacernos nuevamente la pregunta japonesa. Aunque el boom de Vaca Muerta, la minería y el agro parecen resolver el costado cambiario del asunto, son sectores particularmente poco demandantes de empleo. En este sentido, resta responder la pata laboral: ¿a qué se van a dedicar los argentinos del futuro?

Inteligencia Artificial y empleo

Esta duda aparece en un contexto global que también se pregunta por el futuro del trabajo, debido al salto en la capacidad y adopción de la Inteligencia Artificial (IA). El rápido avance de estas herramientas está generando un creciente reemplazo de tareas que hasta ahora eran únicamente ejecutadas por humanos. Eso no implica que la IA esté sustituyendo la totalidad de una profesión u oficio, ni tampoco que vayamos a ser reemplazados por modelos de lenguaje que todavía tienen dificultades, por ejemplo, para contar. Sin embargo, esta tecnología está modificando las actividades que hacen a un puesto de trabajo y su vertiginoso crecimiento incrementaría la escala de este recambio, alterando la demanda por trabajadores de numerosos rubros.

Esta nota no pretende responder a algo tan amplio como las consecuencias de la IA sobre el mercado laboral, pero sí presenta algunas hipótesis competitivas sobre sus efectos plausibles. Una primera posibilidad es que el reemplazo de tareas humanas lleve a una disminución de la demanda de empleo, reduciendo el tiempo total de trabajo de equilibrio y aumentando su productividad (se podrán hacer más bienes y servicios con menos horas de trabajo). Esta hipótesis admite dos lecturas. Una visión benevolente indica que cada persona trabajará menos horas/días por semana y, en su versión más extrema, incluye un ingreso alto universal que podría volver al trabajo opcional. Una perspectiva más catastrófica de este mismo escenario -el de la reducción de la demanda de trabajo- postula que los salarios se abaratarán, al volverse el trabajo un factor productivo menos relativamente requerido. En esta distopía, las ganancias del salto tecnológico serán apropiadas por los dueños de las empresas que lo produzcan, generando efectos distributivos nocivos (un workshop reciente del FMI sobre el tema no descarta la ocurrencia de este fenómeno, al que denomina winner-takes-most).

Una historia alternativa es que no pase nada. Casi nunca pasa nada. En este caso, los trabajadores cuyos puestos de trabajo se vuelvan obsoletos se dedicarán a nuevos oficios o serán absorbidos por una mayor demanda en ocupaciones preexistentes (como las tareas de cuidado de gente mayor, cuya demanda crecerá por las tendencias demográficas y de la esperanza de vida). De ser así, las sociedades se adaptarán a los cambios del mundo del trabajo como pasó con los grandes saltos tecnológicos previos. Cuando surgieron la máquina de vapor, los cajeros automáticos o internet, la sustitución de trabajo por capital se vio compensada por una mayor demanda agregada, fruto del incremento en la productividad y la consecuente caída de los costos de producción en términos reales. Así, desaparecieron ocupaciones y otras nuevas se crearon, sin que se reduzca el empleo total.

Al consultarle a una IA, obtuve una tercera hipótesis, que recuerda las de Autor, Katz y Kearney y Acemoglu y Autor: "Una tercera vía es la de una profunda polarización de la estructura laboral. En este escenario, la inteligencia artificial no reemplazaría profesiones enteras, sino que actuaría como un 'copiloto' hiperproductivo, generando un efecto dual: por un lado, dispararía la prima salarial de quienes tienen el capital humano para complementar y dirigir a la IA; por el otro, erosionaría la demanda de tareas cognitivas rutinarias, que históricamente traccionaron la movilidad social de la clase media. El resultado es un mercado laboral en forma de U o de ‘vaciamiento del medio’, con alta demanda y salarios en la punta tecnológica y gerencial, y en la base para trabajos presenciales no automatizables. El verdadero desafío no sería entonces la escasez agregada de empleo, sino la desaparición de los peldaños intermedios de la escalera social." Como el propio Autor (acá solo y acá con Acemoglu y Johnson), luego la IA modificó su perspectiva, argumentando que: "la inteligencia artificial generativa posee una naturaleza distinta a la computación clásica. En lugar de automatizar la rutina, tiene el potencial de democratizar el conocimiento experto. Al actuar como un asistente avanzado, podría permitir que trabajadores de calificación media realicen tareas de alta complejidad que antes estaban reservadas para una élite profesional, ofreciendo una oportunidad histórica para revertir la polarización y reconstruir la clase media."

El cambio estructural doméstico

Volviendo a la actualidad argentina, la discusión internacional se superpone con una etapa de cambios locales muy marcados. La estabilización de la inflación todavía es muy endeble, habiéndose estancado, en el mejor de los casos, durante el último año. Si el programa se truncara, es imposible prever qué tendencias sectoriales seguiría nuestra economía. Pero, si volviera a su cauce, hay algunos elementos que permiten especular con qué puede depararle a nuestra estructura económica.

En primer lugar, los planes de estabilización duraderos generan apreciaciones sostenidas del tipo de cambio real. Este proceso, que se asemeja en el caso actual a otros planes de estabilización, desalienta la producción de los rubros transables, cuya rentabilidad disminuye. Incluso, al interior de la producción transable, estos programas elevan el peso de los sectores capital-intensivos en la canasta exportadora, ya que sus costos se abaratan respecto a los trabajo-intensivos. Esto afecta al nivel general de empleo, al menos en el corto plazo, hasta lograr una transición de trabajadores hacia sectores no transables.

Además, el diseño específico del programa actual tiene otros dos factores que van en igual sentido. Por un lado, incluye una apertura comercial que genera pérdidas duraderas de empleo en las industrias que compiten con importaciones.  Por otra parte, su implementación se ancla en una importante contracción fiscal, que incrementa el desempleo en el mediano plazo, tanto por la pérdida de puestos de trabajo públicos como por un efecto multiplicador sobre el empleo privado. Los dos elementos generan desempleados a la espera de la transición hacia nuevas ocupaciones.

A contramano, la propia estabilización podría implicar algunas ventajas sobre el mercado de trabajo. En primer lugar, existe evidencia de que las desinflaciones son expansivas y reducen la pobreza. En segunda instancia, aunque el ingreso de divisas por inversiones en el marco del RIGI se centre en sectores poco empleo-intensivos, podrían derramar en un impulso a sectores conexos. Estos dos factores elevarían la demanda agregada, impulsando la creación difundida de empleo. Por último, la reaparición del crédito a largo plazo podría tener un efecto directo en un rubro muy demandante de trabajo, la construcción.

Hasta el momento, los efectos negativos de la estabilización sobre el empleo parecen haber predominado sobre los positivos. En los últimos dos años, hubo un crecimiento muy acelerado de los rubros agropecuario, minero y financiero, que treparon 27%, en contraste con una magra evolución del resto de sectores, que sólo subió 2% (incluyendo algunos que no han tenido un mal desempeño, como hoteles y restaurantes). El peso en el PBI de los tres sectores que lideran el crecimiento es de 13%, mucho mayor a su relevancia en el total de empleo asalariado (algo menos del 6%). En consecuencia, se perdieron medio millón de empleos registrados desde noviembre de 2023 (más de la mitad de ellos, asalariados).[1]

Conclusiones

La economía argentina actualmente destruye puestos de trabajo en sectores que eran grandes empleadores sin generar, por ahora, su reemplazo. Estos resultados derivan del cambio productivo que motiva la nueva configuración macroeconómica. Encima de esta transición, el mercado laboral también enfrenta un segundo desafío simultáneo: el que presenta la incorporación de la IA y cuyo resultado todavía es incierto. La conjunción de ambos, junto con la incipiente discusión de políticas al respecto, dificulta discernir qué actividades se mantendrán rentables y cuáles generarán los empleos del futuro. Así, la respuesta a la pregunta japonesa tendrá que seguir esperando.

[1] Para más detalles sobre la evolución del empleo y las remuneraciones, ver informes de empleo y salarios del EDIL.

En días recientes se publicó un informe de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) que indicaba que Argentina había quedado última en el ranking de inversión extranjera directa (IED) entre las grandes economías de la región en 2025. La publicación despertó diversos comentarios, tanto en los medios como en las redes sociales, que comparaban esos datos con las cifras de IED recibidas por el país en gestiones previas de gobierno. Muchos de esos comentarios apuntaban a evidenciar la supuesta paradoja que emerge de contrastar el flaco desempeño de la IED en el actual gobierno, favorable a la inversión privada de cualquier origen, con el aparente mayor éxito en materia de atracción de IED de gobiernos previos con un discurso, y unas prácticas, menos amigables con la iniciativa privada y con las empresas multinacionales.

Se trata de otra muestra del juego que mejor sabemos jugar en las redes: hablemos sin saber. La variante específica en este caso sería: usemos datos sueltos sobre los cuales no tenemos idea respecto de cómo se construyen (o lo sabemos, pero nos conviene ocultarlo) para armar un relato que nos favorezca políticamente. Es un patrón que lamentablemente se repite en muchas otras áreas, un revoleo de números que se manejan con poco cuidado y se analizan de manera aún más precaria. Pasemos a explicar entonces por qué esas comparaciones de cifras agregadas de IED tienen poco sentido y por qué los supuestos “récords” de IED de años pasados son una ilusión óptica.

La medición de la IED y su evolución reciente en la Argentina

Para los lectores no familiarizados con los detalles del tema, digamos que la IED es una categoría del balance de pagos que contabiliza tres modos de financiación de proyectos de inversión transfronterizos: i) aportes o ampliaciones de capital (a través de bienes tangibles o intangibles) del inversor directo; ii) deudas con la matriz del exterior y otras transacciones intracorporación (transferencias accionarias, etc.); iii) reinversión de utilidades. Como casi todas las cifras que reflejan fenómenos económicos, las de IED están sujetas a distintas limitaciones metodológicas y pueden no reflejar necesariamente la magnitud real de los flujos de inversión transfronterizos y son un indicador imperfecto de la participación de empresas multinacionales en las economías de los países (para detalles sobre estas limitaciones se puede consultar este trabajo del BID). Todo esto no impide usar los datos oficiales sobre IED, solo invita a examinarlos de manera detallada e interpretarlos de forma cuidadosa, dos atributos que claramente no han abundado en el debate reciente sobre el tema en Argentina.

La fuente de datos sobre IED en la Argentina es la balanza de pagos calculada por el INDEC. Lamentablemente, a raíz de cambios metodológicos introducidos en 2017 (destinados a adaptarse a la nueva versión del Manual del Balance de Pagos del FMI publicada en 2009), la serie disponible con datos consistentes y comparables arranca en 2006. Sin embargo, a los fines de esta nota esta información es más que suficiente.

El gráfico 1 presenta la evolución del total de IED ingresada al país de 2006 a 2025. Lo primero que destaca son las amplias fluctuaciones de dicha variable, con picos en 2012 (USD 15.324 millones) y 2023 (USD 24.757 millones) y valores mínimos en 2009 (en torno a USD 4.017 millones), 2016 (USD 3.260 millones) y 2025 (USD 3.134 millones). El promedio para el período 2006-2025 ronda los USD 9.500 millones.

Ahora bien, cuando desagregamos la serie en los tres componentes que explican la IED observamos comportamientos claramente diferentes a lo largo del tiempo (gráfico 2). Los aportes de capital promedian apenas USD 2.300 millones para el período 2006-2025, y registran un máximo en 2012 (USD 4.861 millones) y dos años con egresos netos de capital: 2014 (USD 112 millones) y 2025 (USD 260 millones). La reinversión de utilidades, en tanto, aportó en promedio algo menos de USD 5.000 millones anuales, con un máximo de USD 8.058 millones en 2015 y un mínimo en 2008 (USD 396 millones). Finalmente, la evolución más llamativa es la de instrumentos de deuda, que en promedio aportan poco menos de USD 2.200 millones (período 2006-2025), y registran un máximo de USD 15.327 millones en 2023 y un mínimo negativo de USD 4.732 millones en 2016.

En el gráfico 3 observamos cómo fueron cambiando las participaciones relativas de los tres componentes de la IED en el período analizado. Entre 2006 y 2011 los aportes de capital representaron el 38% del total del ingreso de IED durante ese período. Entre 2012 y 2015 su participación bajó a 21%. Durante la administración Macri volvió a subir a 34% y se hundió a solo un 10% en el período de Alberto Fernández. Solo para tener un punto de comparación regional, entre 2015-24 los aportes de capital representaron menos de 20% de la IED en Argentina, contra alrededor de 30% en México, 50% en Chile y Colombia, 60% en Brasil y 70% en Perú (cálculos basados en datos de CEPAL).

En paralelo, la reinversión de utilidades, que había explicado un 37% del total de IED entre 2006 y 2011, aumentó su peso relativo a 70% entre 2012 y 2015, mantuvo ese nivel durante esa administración y luego decayó a 40% en el gobierno de Alberto Fernández. Enseguida veremos que hay un tercer actor que explica esta caída.

Las razones de la errática trayectoria de la IED en la Argentina

Es evidente que la errática evolución del ingreso de IED al país, y en particular de las series de reinversión de utilidades y préstamos intra-empresa, es difícil de explicar a partir de la dinámica del clima de negocios en la Argentina; solo para dar un ejemplo obvio, el récord de 2023 es anómalo (o más bien risible) en un contexto de caída del PBI y de incertidumbre sobre el resultado de las elecciones de aquel año y el tipo de modelo de política económica que prevalecería a partir del año siguiente. Las causas de las fluctuaciones en las series están en otro lado, y hay que buscarlas en las restricciones que comenzaron a enfrentar las filiales de multinacionales desde 2011 en adelante para acceder al mercado oficial de cambios (como parte del llamado “cepo”).

Para 2012 ya se había establecido la obligatoriedad de solicitar autorización del Banco Central para comprar dólares destinados a pagar importaciones o girar utilidades al exterior (en la práctica estas últimas operaciones quedaron fuertemente restringidas a partir de aquel año). Estas restricciones se levantaron con la administración Macri, pero retornaron hacia el final de aquel período y fueron profundizadas por el gobierno de Alberto Fernández, con particular dureza a partir de 2022, cuando se limitó severamente el acceso a divisas para pagar importaciones, obligando a las filiales de multinacionales a endeudarse con sus casas matrices para adquirir los insumos y equipos requeridos para seguir operando en el país.

Mientras que en 2006-2011 el ratio de reinversión de utilidades (utilidades reinvertidas en el país sobre utilidades totales de las filiales) fue de cerca de 33% (promedio simple para el período), saltó a 85% entre 2012-2015, volvió a bajar a 72% durante la administración Macri y rebotó hasta un astronómico 92% en los años del gobierno de Alberto Fernández (Cuadro 1). Dado que ni el segundo gobierno de Cristina Fernández de Kirchner ni el período de Alberto Fernández fueron de bonanza económica (todo lo contrario), vamos a descartar que mágicamente se haya despertado el apetito por reinvertir utilidades de las multinacionales: no se trató de decisiones voluntarias, sino de cuasi-prohibiciones. Así, el primer pico de IED observado en 2012 deriva de un salto en la IED de USD 4.500 millones, explicado en un 80% por la mayor reinversión de utilidades (explicada a su vez por la aparición del cepo) -la tasa de reinversión de utilidades registró un verdadero salto de 31 a 75% entre ambos años (gráfico 4).

La comparación con datos de otros países de la región nos ayuda a enmarcar el proceso argentino en el contexto regional (Cuadro 1). Allí vemos dos cosas: a) que, en los países comparados (excluida la Argentina), la tasa de reinversión de utilidades no supera el 70% y, salvo México —y algunos valores puntuales de Colombia—, está por debajo del 50%; b) que las tasas de reinversión fluctúan relativamente poco, con la excepción de Colombia (no incluimos los promedios de Brasil para los dos primeros períodos porque hay varios años sin datos y otros con tasas de reinversión negativas). 

Veamos ahora qué ocurrió con el componente de préstamos intra-empresa, con foco en dos momentos. El primero, 2016, uno de los dos años con menor ingreso de IED en los últimos 20 años. Allí salieron algo más de USD 4.700 millones por cancelación de deudas acumuladas, explicado por la remoción de las restricciones cambiarias. Fue esa salida la causa básica del bajo nivel de IED de dicho año, ya que los aportes de capital crecieron 180% frente al año previo. El otro momento interesante es 2022-23. Entre 2021 y 2022 la IED recibida por la Argentina pasó de USD 6.660 a USD 15.200 millones, y luego aumentó a USD 24.757 millones en 2023. Como se dijo antes, claramente es absurdo suponer que en años tan complicados económica y políticamente para la Argentina el apetito de las multinacionales por invertir en el país se haya despertado de forma súbita. Pero por suerte el misterio es fácil de develar. Más del 90% del salto 2021-22 se explica por el aumento de las deudas de las filiales con sus casas matrices y en el caso del aumento 2022-23 el aporte de ese componente se acerca al 70%. Nuevamente, son las restricciones cambiarias de aquel momento las que explican el supuesto “récord” de IED.

Como es sabido, el actual gobierno ha levantado paulatinamente las restricciones que enfrentan las empresas para acceder al mercado oficial de cambios, aunque no de manera total hasta el momento (en particular, se les dio bonos a las empresas que no habían podido remitir utilidades o tenían deudas acumuladas con sus matrices previo a 2025, mientras que la remisión de utilidades solo quedó liberada a partir de ejercicios contables comenzados en enero de 2025). En el contexto de esa progresiva normalización las tasas de reinversión de utilidades han ido cayendo a niveles más “normales” (70% en 2024 y 51% en 2025), y en 2025 se registró una salida neta en concepto de deuda intra-empresa, por un motivo similar al observado en 2016. Esta salida explica parte de la fuerte caída de la IED entre 2024 y 2025, pero lo principal es que el componente aporte de capital reflejó un egreso neto de USD 260 millones, resultado, seguramente, de decisiones de venta por parte de empresas multinacionales que se han retirado total o parcialmente del país (un tema que discutimos en una nota previa de este mismo blog).

En síntesis

Cerramos la nota con dos comentarios. El primero, seguramente destinado al olvido en un contexto en el cual los debates se suceden unos a otros sin mucha profundidad y con mucho insulto, es que si uno va a usar números para defender posiciones políticas o ideas económicas, es prudente saber cómo se calculan y qué tienen detrás. Tal como hemos visto, las cifras de IED consolidan varios conceptos que es necesario desagregar si se quiere entender las causas que están detrás de la evolución del ingreso de inversiones a un país. El segundo, más de fondo, es que la Argentina, tal como analizamos en la mencionada nota previa de este blog, ha venido perdiendo relevancia para la IED y para las multinacionales. Esto, por supuesto, es lo esperable en el contexto de una economía que lleva 15 años de estancamiento y que ha experimentado una fuerte inestabilidad regulatoria en distintos ámbitos. En particular, la introducción en distintos momentos de “cepos” cambiarios resulta en pan para hoy y hambre para mañana: los dólares no se van, pero tampoco entran, porque nadie en su sano juicio pone dinero en un lugar en el que no sabe si luego los va a poder sacar.

Queda fuera del foco de esta nota, entre otras cosas porque el autor no es futurólogo, lo que pueda ocurrir en años venideros, algo que dependerá de muchos factores, incluyendo la continuidad o no del actual modelo económico y el mayor o menor éxito que tenga el Régimen de Incentivo para Grandes Inversiones (RIGI), que ha sido analizado en otras entradas de este blog (https://alquimiaseconomicas.com/2026/03/25/la-expansion-progresiva-de-la-cobertura-del-rigi-de-la-ley-bases-a-los-decretos-reglamentarios/ y https://alquimiaseconomicas.com/2024/05/02/cuando-von-mises-captura-al-estado-el-regimen-de-incentivo-a-las-grandes-inversiones-rigi/). Mientras esperamos las nuevas olas, al menos tratemos de entender bien de dónde venimos. 

La legalización del cannabis avanza a nivel global

Desde hace tiempo venimos comentando en este blog acerca de los resultados de las experiencias de legalización del cannabis en distintas partes del mundo (entre las más recientes, una nota de 2020 sobre la evidencia a nivel global, otra de 2024 sobre Canadá y otra sobre Uruguay también de ese año). Hasta el momento, la producción, venta y consumo de dicha sustancia para uso “recreativo” es legal, con distintos modelos regulatorios en cada caso, en Canadá, Uruguay y en 24 estados de los EEUU más el Distrito de Columbia (aunque en este último caso no hay ventas comerciales, solo está permitido el autocultivo) y tres territorios de dicho país (Guam, Islas Marianas del Norte e Islas Vírgenes). Adicionalmente, hay experiencias piloto de legalización en Suiza y Países Bajos (donde, como el lector seguramente sabe, funcionan desde hace décadas los llamados coffee shops, en los cuales se puede comprar legalmente cannabis para uso en el local pero la producción de dicha sustancia sigue siendo ilegal, por lo cual hay una política de tolerancia -o “vista gorda”- sobre la procedencia del cannabis que se vende en dichos negocios). También hay casos de legalización del autocultivo, o del funcionamiento de clubes cannábicos en España, Alemania, Luxemburgo, Malta, la República Checa y Sudáfrica, así como en el Territorio de la Capital Australiana (Canberra).

Cabe aclarar, para los lectores no familiarizados con el tema, que la legalización no persigue únicamente objetivos económicos (crear mercados, generar puestos de trabajo formales, recaudar impuestos), sino también sociales. Entre estos últimos podemos mencionar los siguientes: i) bajo prohibición, los consumidores no pueden conocer con certeza la calidad, composición o seguridad de lo que compran, porque acceden a través del mercado ilegal, con riesgos sanitarios por adulteración o contaminación; ii) asimismo, los usuarios están expuestos a riesgos asociados a la interacción con proveedores potencialmente violentos o a verse involucrados en episodios de violencia; iii) en esos sistemas, consumidores problemáticos o quienes atraviesan episodios agudos pueden rehuir la consulta a servicios de salud por temor a estigmatización o sanciones; iv) la legalización permitiría, en principio, evitar el procesamiento y eventual encarcelamiento de consumidores por ofensas menores y reasignar recursos hacia delitos más graves. Cabe agregar, además, que existe evidencia de disparidades raciales en la probabilidad de arresto o acusación por posesión de cannabis, y que los antecedentes por este tipo de delitos pueden acarrear consecuencias graves como estigmatización, quiebre de vínculos familiares, reducción de oportunidades laborales y pérdida de derechos civiles.

Como es natural, este movimiento ha despertado el interés por examinar los impactos de estas iniciativas, existiendo ya algunas centenas de estudios de carácter académico, reportes oficiales y otro tipo de documentos sobre el tema. La literatura sobre legalización del cannabis busca responder un conjunto de preguntas que, como anotaremos enseguida, resultan difíciles de contestar con precisión: ¿Aumenta el consumo cuando se levanta la prohibición, y entre qué grupos poblacionales? ¿Qué ocurre con el mercado ilegal? ¿Cuáles son los efectos sobre la salud de la población (e.g., consumos problemáticos, episodios agudos, trastornos mentales severos)? ¿Qué ocurre con los accidentes de tráfico? ¿Y con la criminalidad?

Ahora bien, como se señaló en las notas previas de este blog, los resultados de estos estudios están sujetos a distintas limitaciones y la comparabilidad entre ellos se dificulta por el uso de metodologías heterogéneas y de distinto nivel de rigor, algo que frecuentemente está condicionado por la disponibilidad de datos. Veamos algunas de ellas (el lector ansioso puede saltear este párrafo).

Una limitación clave es que, dado que el grueso de los estudios se basa en encuestas (hay métodos alternativos, pero por ahora su uso es limitado —por ejemplo, la búsqueda de metabolitos de cannabis en aguas residuales—), las respuestas de los participantes pueden variar sistemáticamente antes y después de la legalización. Cuando se legaliza el consumo de una sustancia, podría disminuir el porcentaje de personas que miente sobre dicho consumo (en términos técnicos, habría un menor nivel de subreporte). Por otro lado, las legalizaciones pueden ser endógenas y reflejar preferencias previas de los ciudadanos del país o estado que las adopta: si, por ejemplo, en los estados de EE. UU. que legalizaron el uso recreativo del cannabis ya existía una legalización “de facto” por tolerancia social, es posible que los impactos marginales sean acotados. Todo esto dificulta la identificación causal adecuada de los efectos de la legalización. Estas dificultades también se extienden a otras áreas de interés, como la salud (p. ej., en un contexto de legalización los consumidores problemáticos o quienes sufren episodios agudos podrían acudir con mayor probabilidad a una consulta o a una guardia, en comparación con contextos de prohibición). Incluso aparecen posibles fuentes de confusión en el caso de los accidentes vehiculares (p. ej., una mayor detección de conductores bajo efectos del cannabis podría deberse a una mayor frecuencia de testeos tras la legalización). Asimismo, la validez externa de los resultados es limitada, ya que los contextos culturales, históricos, sociales y políticos pueden afectar de manera sustantiva los impactos observados en distintas sociedades.

Los efectos también pueden diferir fuertemente según la forma que adopten las iniciativas de legalización (p. ej., canales de producción y comercialización, sistemas impositivos, disponibilidad de productos con mayor o menor potencia —contenido de THC[1]— y con distintas presentaciones —como comestibles o bebidas—, accesibilidad a los puntos de venta, habilitación o no de mecanismos de publicidad, etc.). Si bien existe un continuo de posibles modelos de legalización, suele distinguirse entre enfoques más “comerciales” (más permisivos en canales de venta, presentaciones, potencia, etc.) y otros más restrictivos, orientados a mitigar consecuencias sociales negativas del prohibicionismo (muchos estados de EE. UU. caen en el primer modelo, al igual que varias provincias canadienses, mientras que Uruguay es un ejemplo del segundo). La evidencia sobre impactos, como veremos, sugiere que estos distintos modelos generan resultados bastante diversos.

Finalmente, la mayoría de las iniciativas estudiadas son relativamente recientes, mientras que nosotros estamos interesados en sus efectos de largo plazo; por tanto, es necesario esperar más tiempo para tener la película completa. Así, por un lado, podría haber, por ejemplo, un efecto “novedad”, que lleve a aumentos transitorios del consumo que luego se estabilicen o retraigan con el paso del tiempo, a la vez que la propia maduración de los mercados regulados podría derivar en cambios en los precios (i.e. a mayores escalas y niveles de competencia, aquellos caerán y la demanda en el mercado legal podría subir aún más). En tanto, estas eventuales dinámicas, junto con la propia acumulación de evidencia sobre los impactos sanitarios, económicos y sociales de la legalización, podrán llevar a la redefinición de las normativas vigentes, algo que obviamente, a su vez, alterará los futuros patrones de uso. En suma, se trata de experiencias inéditas que se van construyendo sobre la marcha y de las cuales queda mucho todavía por aprender.

¿Qué nos dice la evidencia sobre la legalización del cannabis?

Si el lector no se desalentó con el resumen de las limitaciones metodológicas y analíticas de los estudios sobre el tema, podemos pasar ahora a revisar la evidencia más reciente sobre los impactos económicos, sanitarios y sociales de la legalización del cannabis aprovechando la publicación reciente de dos surveys sobre el tema. El primero de ellos compara resultados en cinco jurisdicciones con distintos modelos regulatorios —Países Bajos, España, estados de EEUU, Uruguay y Canadá—. El segundo se limita a los casos de EEUU y Canadá. Vamos a complementar el análisis con algunos trabajos muy recientes que examinan temas específicos no cubiertos por los surveys. Cabe advertir que el tamaño de la producción académica es muy desigual por país, siendo abundante en EEUU (y con prevalencia de diseños cuasi-experimentales sólidos) y muy escasa en Uruguay, España y Países Bajos (estudios principalmente descriptivos o con marcos temporales cortos), mientras que Canadá es un caso intermedio. Organizamos la presentación de resultados en cuatro áreas: consumo, mercados ilegales, salud y arrestos/criminalidad.

Consumo. La legalización se asocia con un aumento en la prevalencia de uso en adultos en la mayor parte de los estudios, aunque hay que ser cuidadoso al interpretar estos resultados dado el posible subreporte pre-legalización. Las magnitudes estimadas varían mucho entre estudios, con rangos del 10 al 25% (en general se refieren a prevalencia anual o mensual, esto es, cantidad de personas sobre población total que usaron cannabis para fines recreativos en el último año o mes previo a las encuestas de consumo), pero con bajos niveles de confiabilidad por los problemas de identificación mencionados. El principal driver de los incrementos del consumo parece venir más del margen extensivo que del intensivo, ya que surge de grupos con uso históricamente bajo (e.g., adultos mayores) que empiezan a consumir (o a declarar consumo) y no tanto del aumento de la frecuencia o intensidad de uso de los consumidores pre-existentes (ver también este trabajo). Tampoco hay evidencia sólida de que la legalización haya impactado sobre la edad de inicio al consumo, ni sobre el llamado “consumo problemático” (e.g., dependencia, continuidad en uso pese a efectos adversos) o sobre el uso intensivo/diario, aunque algunos estudios en EEUU muestran alguna evidencia de efectos en ese sentido; también hay algún trabajo que sugiere que el mayor consumo de cannabis puede venir de la mano de un menor uso de otras sustancias más dañinas, pero por ahora no hay resultados concluyentes en esa área.

En tanto, no hay evidencia sólida respecto de aumentos en el consumo de adolescentes en términos de iniciación o prevalencia general; sin embargo, vale mencionar un estudio sobre el caso de Ontario (Canadá) que documenta aumentos en el uso diario y en síntomas de dependencia en ese grupo poblacional tras la legalización (nótese que Ontario implementó un modelo de legalización muy permisivo y “comercial”). Esto es importante ya que, según la evidencia científica disponible, es en las primeras décadas de vida (en las cuales todavía ocurren procesos importantes de desarrollo neurológico y cerebral) donde pueden producirse los mayores daños persistentes sobre la salud derivados del consumo de cannabis. Si bien naturalmente la venta a adolescentes está prohibida en todas las experiencias de legalización (la edad mínima para comprar legalmente se sitúa entre 18 y 21 años según los casos), el enforcement de esas disposiciones depende fuertemente de los controles sobre los puntos de expendio. Por otro lado, un trabajo para Canadá muestra que la legalización de comestibles y extractos cannábicos que se publicitan de forma atractiva para los jóvenes puede generar un mayor consumo de esos productos en adolescentes.

Mercado ilegal. La legalización desplaza gradualmente al mercado ilegal, pero el avance de ese proceso depende fundamentalmente de los precios relativos entre ambos mercados (lo cual en gran medida es resultado del sistema impositivo que se adopte tras la legalización), de la densidad de puntos de venta legales y de las restricciones de acceso al mercado formal en términos de potencia y presentaciones. En este sentido, el mercado ilegal persiste particularmente entre quienes toman decisiones de consumo más sensibles a los precios y en aquellos que demandan variedades de mayor potencia.

Salud. Se identifican aumentos en la utilización de servicios de salud relacionados con cannabis en varias jurisdicciones, incluyendo visitas a urgencias y hospitalizaciones. No obstante, ese incremento puede reflejar una mayor búsqueda de atención por parte de consumidores que antes evitaban los servicios de salud por temor a consecuencias legales. Estos efectos, a su vez, son más consistentes y mayores en los estados de EEUU con modelos comerciales más permisivos en cuanto a potencia y presentaciones del cannabis legal. Por su parte, no se identifican efectos robustos sobre la incidencia de trastornos psicóticos u otras condiciones mentales severas. Un estudio reciente sugiere que la legalización no ha llevado a un aumento de los casos de maltrato infantil y que, de hecho, puede haber generado una reducción en episodios de maltrato severo. En cambio, sí hay trabajos que muestran que han aumentado los casos de intoxicación o envenenamiento infantil cuando se legalizan comestibles basados en cannabis. Otro estudio también reciente encuentra que la legalización tiene efectos negativos sobre la salud vía menor ejercicio y patrones de nutrición menos saludables. En contraposición, otra investigación reporta efectos positivos vía menores tasas de suicidio, especialmente en adultos blancos con bajos niveles de educación. En una línea relacionada, un estudio sobre impactos en el mercado laboral no encuentra que la legalización afecte de manera clara las posibilidades de empleo o los ingresos salariales de los trabajadores (algo que en teoría podría ocurrir debido a posibles efectos sobre motivación, salud o capacidad cognitiva); de hecho, el estudio reporta aumentos en los niveles de empleo agrícola, uno de los impactos esperables de la legalización. Por último, de la revisión de la literatura tampoco surge evidencia clara respecto del impacto de la legalización del cannabis sobre la cantidad de accidentes de tráfico.

Arrestos/criminalidad. La reducción de arrestos vinculados al cannabis es el resultado más robusto y consistente encontrado en la literatura sobre el tema, especialmente entre poblaciones en las cuales se concentraban desproporcionadamente esos episodios (e.g., personas de raza negra, de grupos socioeconómicos vulnerables, de pueblos indígenas). En cuanto a efectos sobre otros tipos de delitos (e.g., contra la propiedad) no hay evidencia sólida sobre el tema.

En suma, la evidencia más reciente aquí presentada no cambia sustancialmente las conclusiones de las notas previamente publicadas en este blog; no llegó el Apocalipsis que muchos temían pero tampoco apareció el Paraíso. Los cambios generados por la legalización son más bien modestos y parecen diferir según los modelos de legalización adoptados. Aquellos de carácter más comercial con fines de lucro tienen mayor efectividad para desplazar el mercado ilegal y generar empleos e ingresos fiscales, pero están asociados con mayores daños en materia de salud (por la posibilidad de publicidad, la oferta de productos de alta potencia o más diversificada, etc.). En cambio los modelos más restrictivos tienen menor capacidad para desplazar el mercado ilegal, aunque generan menores efectos adversos sobre la salud. Como siempre, hay que elegir entre alternativas y hay trade-offs entre objetivos.

Reflexiones finales para el caso argentino

Según la última Encuesta Nacional sobre Consumos y Prácticas de Cuidado desarrollada conjuntamente por el Observatorio Argentino de Drogas (OAD) de la Secretaría de Políticas Integrales sobre Drogas de la Nación Argentina (Sedronar) y el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INDEC), la prevalencia de vida (personas que probaron la sustancia al menos una vez en la vida) del consumo de cannabis de uso recreativo fue de 21% en 2022 (población de 16 a 75 años en los 31 aglomerados urbanos cubiertos por la Encuesta Permanente de Hogares del INDEC). La prevalencia anual fue de 10,3% y la mensual de 6,7% (estos a menudo se consideran como usuarios “habituales” de cannabis en los trabajos sobre el tema). Estos datos obviamente pueden estar afectados por el mencionado problema del subreporte, algo que puede acentuarse en el caso argentino debido a que la encuesta es de carácter presencial en el hogar. En todo caso, el consumo de cannabis es una práctica extendida en el país y la tolerancia social hacia el mismo ha ido en ascenso a lo largo del tiempo.

Sin embargo, la Ley 23737/89 de estupefacientes sigue fijando penas para la producción, comercialización, distribución y tenencia de cannabis (aunque la Corte Suprema de Justicia de la Nación, a través del llamado fallo Arriola, declaró inconstitucional la penalización de la tenencia de cannabis para consumo personal en el ámbito privado, ese criterio aun no fue incorporado al ordenamiento legal). En tanto, la Ley 27350/2017 excluyó al cannabis de uso medicinal de esa tipificación y en 2021 se creó el REPROCANN (Registro del Programa de Cannabis), que permitió el autocultivo y el cultivo solidario de cannabis para fines medicinales (el actual gobierno endureció los controles sobre este mecanismo debido a temores por su posible uso para fines recreativos).

En este contexto, el debate sobre la legalización del cannabis recreativo en Argentina sigue pendiente. En el pasado circularon versiones de que el proyecto de reforma del Código Penal incluiría la despenalización del consumo y la tenencia personal en pequeñas cantidades, pero hoy no sabemos si esta iniciativa se concretará. Las dudas se acrecientan considerando que, salvo en el plano económico, las credenciales libertarias del actual gobierno son selectivas. En cualquier caso, dado que el señor Presidente es admirador de Murray Rothbard, le sugeriría que lea lo que el propio Rothbard escribió en 1973 en un texto llamado “For a New Liberty: The Libertarian Manifesto”, el cual seguramente conoce: “The case against outlawing narcotic and hallucinogenic drugs is far weaker than the case against Prohibition, an experiment which the grisly era of the 1920s has hopefully discredited for all time”. Esta posición es por supuesto consistente con el liberalismo más clásico, que sostiene que el esquema prohibicionista no solo interfiere con las libertades individuales, sino que genera mercados negros que traen aparejados costos elevados en materia de criminalidad y violencia, tal como lo muestra otro economista muy apreciado por el Presidente, Gary Becker, en un artículo seminal.

Dicho esto, esta nota es un aporte para actualizar el conocimiento que emerge de la evidencia disponible sobre distintas experiencias de legalización del cannabis recreacional, diferentes en objetivos, modalidades e impactos, algunas de ellas muy cercanas geográficamente. La esperanza es que, cuando ese debate llegue al país, se base en datos y no en humo.

Contexto
El nivel de actividad económica se encuentra actualmente en una meseta que resume un paisaje heterogéneo. La industria, la construcción y varias actividades de servicios exhiben diversos grados de contracción o muy escaso crecimiento. La agroindustria, la minería y el petróleo se expanden a buen ritmo. En este contexto, el gobierno ha hecho
trascender que mantendrá los objetivos del programa y que no hará modificaciones en el diseño de política económica. Por otro lado, las encuestas de opinión señalan que el bajo nivel de ingresos es una preocupación central. Dado este escenario parece pertinente preguntarse si es factible reactivar la actividad mediante un aumento del salario real a través de una mayor flexibilidad de la negociación paritaria. Este es un recurso al que apeló el gobierno en el primer semestre de 2024 y es una de las razones que podría esgrimirse para habilitar la pregunta anterior. Obviamente, una medida de ese corte debería evitar presiones inflacionarias porque ello perjudicaría un objetivo de primer orden para el oficialismo y que complicaría al extremo el resto del programa económico.

Lo que sigue es una indagación destinada a responder ese interrogante. El análisis se concentra en el comportamiento del tipo de cambio real multilateral (TCRM) y los salarios reales desde 2017 a febrero 2026, y profundiza particularmente el período de gestión de la actual administración. Si bien este recorte analítico es parcial porque supone enfocar el problema dejando fuera otras herramientas de política, facilita una primera aproximación que permite incorporar lo que ha venido ocurriendo en la relación entre el TCRM y los salarios reales en la experiencia reciente. ^[3]

Es útil comenzar por una breve reseña descriptiva. Tal como se observa en el gráfico I, a lo largo de la década se pueden distinguir claramente dos subperíodos. El período que va desde Dic 2016 hasta Nov 2023 (P1) se caracteriza por un TCRM mayor al observado entre Dic 2023 y Feb 2026 (P2). A su vez, el promedio de los salarios reales de P1 es mayor a P2.

Cabe señalar que en P2 el tipo de cambio más apreciado convive con un salario real inferior a P1. Esto parece contradecir el razonamiento habitual acerca de la relación inversa entre el tipo de cambio y los salarios. La indagación de esta cuestión requiere detenerse en otros aspectos sobre los que se volverá más adelante.

En cuanto a los salarios reales, después de haber alcanzado un máximo en 2017, el sendero inicia y sigue una trayectoria declinante a lo largo del período. En los 10 años transcurridos el salario real nunca recuperó el nivel inicial y se ubicó, en promedio, 17% más bajo que el registro de partida. En marzo de 2024 el salario llegó al mínimo de la serie: 62,05. El nivel de Feb 2026 es similar al que se registró en Nov 2023.
Respecto del TCRM, el nivel promedio de P2 es 11,8 inferior a P1 y su trayectoria exhibe una elevada volatilidad . Tal como se adelantó arriba, esta apreciación del peso que tuvo lugar en P2 permitió una recuperación de los ingresos a partir de niveles mínimos, pero se vio acompañada porun deterioro adicional en el nivel promedio del salario real: la caída es de 17,2% con relación a P1. Contrariamente a lo esperado, el peso más apreciado que predominó en P2 no dio lugar a una mejora del nivel promedio de los salarios con relación a P1.

Tal como se observa en el gráfico 2, en P2 conviven dos fenómenos destacables. De un lado, después de una abrupta depreciación del TCRM en Dic 2023 le sigue el sendero opuesto: apreciación real. Este movimiento del TCRM está influido por el manejo del gobierno del tipo de cambio nominal y la elevada inflación que le siguió a la devaluación inicial. Como se apuntó arriba, el sendero del TCRM en P2 tiene una volatilidad elevada que puede explicarse por los sucesivos ajustes del esquema cambiario que aplicó el gobierno.

De otro lado, los salarios reales acusaron el impacto de la devaluación, pero gradualmente se fueron recomponiendo como resultado de la política salarial y la apreciación del tipo de cambio. Sin embargo, el aumento de los salarios respecto de los mínimos del primer trimestre de 2024 fue insuficiente para recuperar los ingresos salariales al nivel observado en P1.

A partir del registro de marzo de 2024, la recuperación del salario real a lo largo de P2 operó a una tasa promedio de 0,8% mensual. No obstante, ese promedio sintetiza dos subperíodos diferentes: el aumento más acelerado del primer semestre de 2024, con una disminución de su ritmo desde la segunda mitad de ese año.

Interpretación del subperíodo P2:
La fuerte devaluación inicial de diciembre 2023 fue seguida por un aumento de los precios transables (T) y no transables (NT). Este último conjunto incluye los precios regulados. A partir de allí se verificó una trayectoria diferente entre T y NT.

En el ambiente incierto y de alta volatilidad macroeconómica que caracterizó el inicio del programa de estabilización en diciembre 2023, los productores de NT aprovecharon la devaluación y la caída inicial del salario real para aumentar sus márgenes.[4] La recomposición salarial posterior a junio 2024 fue trasladada a precios a través del mark-up. A esto se sumó el aumento de los precios regulados. El gobierno aplicó una recomposición de tarifas de energía y transporte para reducir los subsidios y, por esta vía, procurar una reducción del gasto y déficit público. Esta herramienta fue una parte importante del programa fiscal desde el inicio del gobierno.

En cambio, los sectores ligados a T, si bien recompusieron inicialmente los márgenes debido a la devaluación, posteriormente se produjo una reducción de estos por el triple efecto de la política cambiaria, el aumento del salario real y la inflación de NT. La apertura complicó la situación de algunas de las actividades T orientadas al mercado interno: menores márgenes y menor actividad.

La interpretación anterior es una hipótesis preliminar que requiere ser investigada. El examen sistemático de la misma llevaría a formalizar la dinámica de T y NT para posteriormente observar los datos de cómo han evolucionado de los precios de uno y otro sector. Esa tarea excede la finalidad de esta nota.

Conclusiones.
En el primer semestre de 2024, en un contexto de mayor inflación y de fuerte ajuste fiscal el gobierno aplicó una cierta flexibilidad en la negociación paritaria que permitió la recuperación de los salarios del sector privado. Si se observa la trayectoria seguida hasta aquí, resulta difícil apelar ahora a la misma solución.

Por un lado, los transables ya han estado reduciendo sus márgenes vía apreciación cambiaria. Una suba salarial exigiría una corrección alcista del tipo de cambio, opción que está descartada dentro del menú de política económica. Por otro lado, el gobierno está obligado a preservar el valor real de las tarifas para resguardar el frente fiscal. A su vez, en la medida que todavía subsiste la inflación inercial, el resto de los NT tenderán a preservar su mark up. Un intento de corrección salarial se trasladaría a los precios.

Para evitar este efecto, la política monetaria y fiscal debería ser más contractiva, lo cual perjudica el objetivo inicial postulado al inicio de impulsar la actividad económica.
En resumen, dado los objetivos del gobierno, es previsible que la política económica siga el curso actual, tanto en el terreno fiscal, monetario y cambiario -TCRM en los niveles actuales, sin márgenes para apreciar (porque despertaría expectativas acerca de la sostenibilidad del tipo de cambio) ni tampoco para devaluar(inflación). Esto no excluye que la política salarial procure alguna señal de desindexación (backward looking) si la negociación paritaria lo permite. Pero muy probablemente tendría una efectividad limitada, por cuanto la inflación inercial todavía subsiste. En el mejor de los casos, todos los instrumentos deben apuntar a anclar las expectativas.

El resultado de lo anterior es que existen muy escasas posibilidades de recuperar el consumo en el corto plazo por vía de la recuperación de ingresos y el camino de la política salarial descubre flancos débiles. Es previsible entonces que el gobierno insista en su objetivo de reducir la tasa de inflación, aunque ello demore la reactivación del consumo. Entretanto, deberá evitar que se instale un clima de pesimismo frente a una economía que ofrece escasas perspectivas de mejoras rápidas y de amplio alcance.

[1] Investigador invitado IIEP, FCE-UBA.
[2]  Agradezco la lectura y los comentarios de S. Katz, G. Palazzo y A. López. Como es usual, el texto es de mi exclusiva responsabilidad.
[3] Una breve aclaración para ahorrar citas bibliográficas que exceden al limitado propósito de esta nota.
La focalización analítica en la relación tipo de cambio y salarios tiene una larga tradición en la literatura referida a la economía argentina. Un par de referencias históricas ineludibles a modo de ejemplo son: Díaz Alejandro, C. (1963), "A Note on the Impact of Devaluation and the Redistributive.
Effects", Journal of Political Economy, vol. 71; Canitrot, A. (1975), “La experiencia populista de distribución de ingresos” Desarrollo Económico, Vol. 15, No. 59. (Oct. - Dic), pp. 331-351. Olivera, J.H.G., “Equilibrio social, equilibrio de mercado e inflación estructural”, Desarrollo Económico, Vol 30, No. 120. (Ene-Mar), pp. 487-493. A estas referencia puede sumarse una larga lista de autores inscriptas en similar tradición analítica: D. Heymann, R. Frenkel, M. Rapetti, J. Fanelli, P. Gerchunoff, para citar sólo algunos. El denominador común es que han puesto atención en esta relación para explicar el
fenómeno de la puja distributiva, la dinámica del nivel de actividad y las singularidades de la
estabilización económica en el caso argentino.

[4]  En un trabajo aún no publicado, S. Katz plantea una descomposición del TCR en tres componentes: el
TC deflactado por salarios, el ratio de productividades relativas y el ratio de márgenes brutos relativos.
El análisis confirma que en el período referido se produjo un aumento de los márgenes.

La Ley de Modernización Laboral constituye la mayor transformación en la política laboral argentina, al menos, en las últimas dos décadas. Su objetivo ha sido claro desde el comienzo del debate legislativo (y, en rigor, ya había sido suficientemente desarrollado en los instrumentos que funcionaron como sus antecesores, el Decreto de Necesidad y Urgencia 70 de diciembre de 2023 y la Ley Bases de 2024), en buena medida porque el equipo económico de la actual gestión se ocupó de transmitirlo a la sociedad de forma clara y directa: se trata de un cambio en la regulación laboral orientado a reducir en una magnitud considerable el costo no salarial del empleo formal, con el objetivo de promover su creación y expansión.

El gobierno busca, de este modo, quebrar una tendencia próxima a cumplir 15 años en nuestro país: el estancamiento del empleo formal privado. En diciembre de 2025, se registran en Argentina 6,2 millones de empleos formales en relación de dependencia en el sector privado, un número apenas ligeramente superior al observado en enero de 2012. Dado que en ese tiempo la población argentina creció aproximadamente un 16%, lo que tenemos es un significativo proceso de degradación en la calidad del empleo creado, explicado mayormente por puestos asalariados informales y cuentapropismo con escaso o nulo grado de protección laboral.

La reforma laboral reduce el costo de crear empleo formal en numerosos aspectos: reduciendo los montos de indemnización por despido (en paralelo a la creación del Fondo de Asistencia Laboral), aumentando la duración del período de prueba, limitando el alcance tanto de la negociación colectiva como de la acción sindical, aumentando los márgenes de discrecionalidad de las empresas en cuestiones como la duración de la jornada laboral o de los períodos vacacionales, entre otros muchos mecanismos (para un análisis pormenorizado de estos cambios, puede consultarse Beccaria y Maurizio, 2026).

En esta nota pretendo abordar la cuestión del efecto esperado de esta reforma en términos de aumento del empleo formal privado. ¿Cuántos puestos de trabajo esperamos que se creen en 2026, como consecuencia de esta política? ¿Cómo y cuándo podremos medir este impacto? No realizaré aquí un repaso pormenorizado por la literatura internacional disponible, pero sí corresponde mencionar que existen antecedentes locales muy relevantes que sugieren que el impacto de la reducción del costo no salarial sobre el empleo formal es, en el mejor de los casos, moderado (Cruces, Galiani y Kydiba, 2010; Hopenhayn, 2001; Lauletta, 2023). Sin embargo, dado que esta reforma laboral puede considerarse la más ambiciosa de la historia moderna argentina, tampoco es claro que estos resultados previos deban replicarse en este contexto.

Sostengo que el efecto de la reforma puede dividirse en dos partes, una que operará como salto discreto y otra que podemos pensar como un proceso continuo. Veamos cada una por separado. En primer lugar, tenemos un salto discreto. Desde el momento en que la ley entró en vigencia, el costo relativo de un puesto formal (vis-à-vis uno informal) se redujo drásticamente. Una empresa que desea contratar un empleado hoy sabe que podrá despedirlo a un costo mucho menor al que regía hasta el año pasado, que podrá mantenerlo en período de prueba durante el doble de tiempo y que no deberá pagarle horas extra en caso de que, de forma excepcional, necesite que el trabajador extienda su jornada laboral. Estos cambios ya son una realidad al momento de escribir esta nota, de modo que, si estos costos efectivamente ejercían un desincentivo considerable a la contratación formal (como sostienen los expertos que diseñaron y redactaron la reforma), este ya ha desaparecido y, por lo tanto,

no hay muchos motivos para pensar que el aumento en el empleo formal deba hacerse esperar.

Naturalmente, podríamos pensar que existe cierta demora en la incorporación de la nueva información, o fricciones internas en las decisiones de gestión de personal de las empresas, que retrasen el impacto algunos meses. No parece extraño pensar que debemos esperar al menos uno o dos trimestres hasta observar el salto completo. Pero corresponde recordar que, según la evidencia disponible (Maurizio, 2015), la creación de empleo formal se da principalmente a través de la formalización de empleados ya contratados de manera informal. Si estos empleados (al menos, en buena medida) ya existen y el costo de formalizarlos ya ha bajado sustancialmente, ¿por qué esperar para hacerlo? Si el costo no salarial (la variable de política) cambió de forma discreta, también debe hacerlo la variable de resultado.

Otra posibilidad no excluyente con la anterior es que la reforma laboral tenga un efecto de otro tipo, que sí se despliega a lo largo del tiempo. Ceteris paribus el nivel de empleo formal actual, es posible que las empresas estén más dispuestas a contratar de manera formal cuando la economía crezca. En otras palabras, es posible que la reforma afecte la elasticidad del empleo formal respecto del producto. Quizás los empleadores prefieran esperar a que aumenten sus ventas o sus ganancias para, ahí sí, contratar una cantidad de empleados formales mayor a la que habrían contratado en ausencia de la reforma. Si fuera así, solo veríamos crecimiento del empleo formal en 2026 si la economía también crece. Y los pronósticos económicos dicen que así será: el Relevamiento de Expectativas de Mercado (REM) del Banco Central de marzo ubica el crecimiento de este año en un 3,3% respecto del anterior.

¿Podemos decir algo sobre el tamaño esperado de estos efectos? Sobre el efecto discreto, no lo creo posible. La reducción de costo no salarial que se acaba de implementar es difícil de cuantificar ya que no tenemos una idea clara de cuánto valen para una empresa la flexibilidad en la jornada laboral o la ultraactividad de los convenios colectivos de trabajo, por mencionar solo algunos de los elementos afectados de forma relevante.

Incluso si pudiéramos asignar un valor numérico a todos estos cambios (es decir, si pudiéramos establecer que equivalen, por ejemplo, a una reducción de costos de X o Y puntos porcentuales por cada peso de salario bruto que el empleador paga al trabajador), tampoco creo que eso fuera suficiente para obtener conclusiones, ya que el efecto de este costo sobre el nivel de empleo probablemente dependa del contexto (del régimen macroeconómico, de la estructura productiva, de otros atributos del mercado de trabajo), lo que me lleva a pensar que aplicar valores provenientes de estimaciones realizadas en el pasado no sería metodológicamente sólido. No me queda más remedio que concluir que no sabemos cuál será la magnitud del salto discreto, pero sí sabemos que, sea cual sea, la descubriremos pronto.

En cambio, sobre el efecto en la elasticidad empleo-producto sí creo que tenemos algo de libertad para la especulación. En un trabajo publicado en 2022 (escrito junto con Agustín Duarte Baracat y Azul Menduiña), estimamos esta elasticidad para Argentina usando datos del período 2007-2019. Notemos que esta ventana ya incluye una parte no menor del proceso de estancamiento mencionado al comienzo, de modo que no hay mayor problema en asumir que sus resultados son extensibles hasta 2025. ¿Qué encontramos en este estudio? Que la elasticidad empleo producto en Argentina no es para nada baja, su valor es de 0,75. Esto

implica que cada punto porcentual de crecimiento en el producto genera un aumento del empleo formal en 0,75 puntos porcentuales (para quienes, como yo, entienden mejor las cosas con números redondos: necesitamos crecer 4% para generar 3% adicional de puestos formales). Con un crecimiento económico de 3,3% en 2026, esto implica una expansión de 2,5% en el empleo formal, es decir 153.000 nuevos puestos de trabajo registrados.

¿Podemos pensar que, gracias a la reforma laboral, esta elasticidad va a aumentar? Sí, claro, esto es una posibilidad. Esta elasticidad no tiene por qué estar acotada por 1, porque el empleo formal puede crecer (y, de hecho, suele crecer) absorbiendo empleo previamente informal, de modo que es perfectamente posible que el empleo formal crezca más que el producto a la par de un aumento de la productividad. Nuevamente, me cuesta encontrar una base firme para sugerir un valor específico, pero un ejercicio optimista podría imaginar, por ejemplo, duplicar el valor actual.

Esto puede sonar exagerado pero quizás no lo sea tanto si consideramos que en 2005 el empleo formal creció 12,2% mientras el producto lo hizo en 8,9%, lo que supone un ratio de 1,4. Entonces, presionando un poco sobre el clima de optimismo reinante, asumamos una elasticidad de 1,5. Esto implicaría, entonces, 153.000 puestos que habría que sumar a la cuenta de empleo formal privado creado en 2026, para un total de 306.000 nuevos empleos, sin contar el salto discreto de magnitud incierta. En todo caso, cuesta creer que una elasticidad tan alta pueda sostenerse mucho tiempo. De hecho, el caso de 2005 fue claramente atípico: en 2006, el ratio cayó a 1,2 y luego a 1 en 2007. Es decir que este aumento de la elasticidad también implicaría cierto componente transitorio que esperamos que se revierta en años próximos.

Un aumento de más de 5 puntos porcentuales en el empleo formal (que no incluye, insistamos, el salto discreto) ciertamente suena impresionante para una economía que sufre las dificultades en que Argentina está inmersa hace más de una década. Pero conviene matizar este análisis recordando que se trata, fundamentalmente, de un cambio de única vez. Moderando un poco el optimismo para los próximos años, podríamos situar la elasticidad en un valor de 1. Eso, combinado con un proceso de crecimiento económico sostenido (¿otro ejercicio de optimismo en el pronóstico?) alcanzaría, en el mejor de los casos, para que la proporción de empleo formal en Argentina alcance los valores algo mayores observados actualmente en Brasil o Costa Rica, muy lejos todavía de los líderes regionales Chile y Uruguay.

El lado negativo de este ejercicio radica en que también impone cautela a la hora de evaluar resultados, pues el crecimiento económico proyectado supone, en condiciones normales, un piso relativamente alto de expansión del empleo. Dicho de otro modo, a cualquier aumento registrado este año en el empleo (y que se pretenda presentar como evidencia de un efecto positivo de la reforma), se le debe restar esos 153.000 puestos que el crecimiento habría creado en ausencia de la reforma. La dinámica reciente en el mercado de trabajo sugiere no dar por sentado que esto ocurrirá, ya que, de hecho, entre diciembre de 2023 y diciembre de 2025 se destruyeron casi 200.000 puestos formales, a pesar de que el producto por habitante creció.

Algunos expertos han expresado públicamente serias dudas sobre la capacidad de esta reforma de generar un aumento del empleo formal en ausencia de crecimiento económico. Amparadas en las estimaciones menos optimistas disponibles en la literatura, o bien en

marcos teóricos alternativos que desdeñan el efecto del costo no salarial sobre el empleo formal, estas posturas son escépticas de los mecanismos que describí hasta aquí. Si bien considero que esta desconfianza puede ser exagerada, tampoco creo que se la deba pasar por alto. Pero, incluso prescindiendo de estos niveles de escepticismo, el contexto actual tampoco permite ilusionarse mucho. Varios organismos ya han revisado hacia abajo sus predicciones de crecimiento económico para Argentina en 2026, mientras el panorama internacional se dificulta progresivamente para los mercados emergentes. Al momento de escribir esta nota, la noticia económica más reciente es la caída de 2,6% de la economía en febrero. El optimismo ya no es lo que era.

La evidencia empírica disponible sugiere que las expectativas de creación de empleo en un contexto como este deberían ser moderadas. Debemos esperar hasta comienzos de 2027 para contar con datos que permitan, al menos, un primer ejercicio de cuantificación de resultados (prescindamos, por el momento, de los desafíos que supondrá la identificación causal). La reforma laboral se encuentra, mientras tanto, presa en su laberinto.

*Es Investigador Asistente del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET) y Profesor Adjunto en la Universidad de Buenos Aires. Obtuvo su Doctorado en Economía por la Universidad Nacional de La Plata (UNLP). Se especializa en econometría laboral y economía laboral empírica, con investigación enfocada en movilidad social, distribución del ingreso, retornos a la educación y brechas de género. En el pasado, coordinó el Área de Datos del Centro de Estudios para la Producción del Ministerio de Desarrollo Productivo. Actualmente, dicta diversos cursos sobre métodos cuantitativos en universidades públicas y privadas.

Referencias

Beccaria, L. y Maurizio, R. (2026) Ley de Modernización Laboral. Un análisis pormenorizado de sus componentes principales. Serie documentos de trabajo del IIEP 114.

Cruces, G., Galiani, S. y Kydiba, S. (2010). Payroll taxes, wages and employment: Identification through policy changes. Labour Economics 17(4), p. 743-749.

Hopenhayn, H. (2001) Labor Market Policies and Employment Duration: The Effects of Labor Market Reform in Argentina. En: J. Heckman y C. Pagés (eds.), Law and Employment: Lessons from Latin America and the Caribbean. University of Chicago Press / NBER.

Lauletta, M. (2023). Payroll Taxes, Informality and Employment: Evidence from Argentina. Working paper.

Maurizio, R. (2015) Transitions to Formality and Declining Inequality: Argentina and Brazil in the 2000s. Development and Change 46, p. 1047-1079.

Trombetta, M., Duarte Baracat, A. y Menduiña, A. (2022) Crecimiento económico, empleo formal y estructura productiva. Revista de Economía y Estadística 60(1), p. 107-14

A fines de los noventa trabajaba en la Universidad Nacional de Quilmes donde tuve la suerte de coincidir varias veces con Beni, quién había sido mi profesor durante la Facultad. En alguna de esas ocasiones le manifesté mi deseo de sumarme a la CEPAL. En medio de la crisis del 2001, cuando a él lo nombran Director de la Oficina en Buenos Aires, me invitó a ir a trabajar con ellos, casi que pidiéndome disculpas por lo “poco que podía ofrecerme”, que era más que lo que ganaba a la fecha.

Esos años compartidos en la CEPAL fueron el mejor posgrado que pude tener. No solo por mi trabajo con Beni y Roberto, analizando la economía real y el sistema productivo argentino, y por la interacción con colegas del país y el exterior, más el acceso a textos y seminarios internos que no hubiera podido tener de otro modo sino, sobre todo, por los almuerzos. Aprendí más de economía almorzando, que en la Facultad, debo confesar. Y, si bien no estoy a la altura de quienes fueron mis maestros, lo poco que sé y comprendo de la economía se lo debo a ellos, en esos mediodías, principalmente. Mis almuerzos de formación comenzaron durante mi trabajo en la Universidad de Quilmes, junto a Porta y Lugones, quienes me cobijaron y enseñaron de economía pero, sobre todo, que el almuerzo era sagrado.

Durante mis años en CEPAL, de lunes a jueves salíamos religiosamente a almorzar Óscar, Adrián y Daniel más sus invitados, cuando tenía invitados. Daniel era un imán en ese sentido, ya que lo contactaban desde ministros y futuros presidentes, a investigadores y estudiantes, todos preocupados por la realidad económica del país. Los viernes tocaba pizza. Ellos se reunían religiosamente en Pizza Piola con ex ministros y equipos de gobierno; yo iba al Cuartito a clavarme una porción de fugazzeta.

El resto de la semana almorzábamos en el boliche de la esquina. La comida, no era lo más importante, a pesar del sibarita de Oscar, sino poder charlar. Los lunes sobre los partidos del fin de semana -principalmente River y Boca-; los martes de la serie del momento y, siempre, sobre economía real. Ellos me permitieron entender las complejidades del sistema económico argentino, los dilemas políticos que rodeaban los problemas del desarrollo y las dificultades de implementación de las soluciones más evidentes. Fueron casi 10 años, irrepetibles, que siempre extrañaré.

Un poco una obviedad, pero si se quería comprender los dilemas y tener una visión estructurada y completa de todo el campo de juego, era inevitable consultar a Daniel. La visión de Daniel era complementada con el conocimiento de Óscar de la gestión y política pública, con el manejo de la hacienda y las cuentas públicas. Adrián era quien sumaba la dimensión política y, también debo decir, quien oficiaba un poco de traductor, ya que para comprenderlo a Daniel había que entender a qué se refería cuando hacía ciertas reflexiones, donde él daba por sentado cosas que los demás no necesariamente teníamos claras.

Adrián fue un hermano mayor en esos años y ese ámbito. Él hacía varios años que trabajaba con Beni, y cuando yo llegué empezó a trabajar más seguido con Daniel, incorporando a su análisis la macro. Con mucha paciencia escuchaba mis dudas y corregía mis textos. Generalmente, lo que más hacía en sus correcciones era tachar palabras. Me enseñó a ser más concreto y hoy, cada vez que releo algún borrador que escribí y empiezo a tachar palabras me acuerdo de él. Aprendí rápidamente que si armabas algún tipo de proyecto con él -ya sea investigación, seminario o clases-, debías contemplar que te tocaría empujar el carro y prever que por algún motivo podía ser que a último momento se bajara. No es que no trabajara o no considerara importante la actividad, pero le costaba la exposición pública. Su bajo perfil no le hizo justicia a su agudeza en el análisis y así alcanzar un reconocimiento más allá de los que interactuábamos con él.

Si Adrián fue como un hermano, Óscar fue como un padre/amigo. Siempre generoso, regalando buen humor y diálogos honestos. Me abrió la puerta a su mundo, del que aprendí y aún hoy mantengo vicios. En el ámbito de la economía, me enseñó la importancia de las finanzas públicas, sobre las que tenía poca o ninguna idea ya que en la Facultad me había tocado cursarla con malos profesores y en circunstancias muy particulares. Me invitó a dar clases sobre el tema en la Carrera y varios posgrados, integrando equipos de lujo; me invitó a escribir documentos en igualdad de condiciones, que claramente no existía, y siempre discutió sobre los dilemas de la economía real tomándome como un par, lo que para poder estar a la altura me empujó a aprender y agudizar mi comprensión. Pero lo que más le voy a agradecer vino por el lado de lo importante en la vida, cómo disfrutar de lo cotidiano y distinguir lo importante de lo superfluo. La importancia de comer rico, ver una buena película, ir a la cancha a ver a River, escuchar buena música, juntarse con amigos, viajar para conocer nuevos lugares. Reírse y no tener miedo del ridículo. Lo que ejercía cada vez que se paseaba por la oficina con una caja en la cabeza, o algún otro tipo de disfraz. Y lo más importante, nada de eso invalidaba la seriedad y agudeza del análisis y trabajo. “Si vas a estudiar afuera, buscá primero el lugar del mundo donde valga la pena, y no donde esté el mejor profesor…¿qué vas a ir a hacer al medio de Minessotta??” “Evitá las personas que no tienen sentido del humor y no saben reírse de sí mismos”, son dos de sus frases que aún hoy retengo, entre otras. Mi escritorio está lleno de juguetitos y pavadas, característica que cualquiera que haya visitado alguna vez a Oscar reconocerá inmediatamente de dónde viene. Cada tanto salgo a dar una vuelta por mi oficina con alguna caja en la cabeza esperando ver las reacciones de los demás, porque me divierte y porque es un homenaje velado a su humor.

A Beni y Roberto los puedo seguir llamando para verlos y continuar aprendiendo. A Daniel, le debo una visita. Adrián y Óscar me acompañan todos los días. Siempre tendré esos almuerzos atesorados y estaré eternamente agradecido porque me hayan sumado, aún sin haber dado la talla.

*Senior Programme Specialist  Science, Technology and Innovation Policy Programme for Latin American and Caribbean, UNESCO

^[1] Estas líneas buscan revalorizar en los procesos de formación los espacios informales en los que se aprende y crece. Ya que varios de aquellos que me dieron la oportunidad se han ido el último año, me sentí obligado a ponerlo por escrito. Durante mis años en la CEPAL desde inicios del 2002 hasta mediados del 2011, pude trabajar con muchos grandes profesionales de nuestra disciplina. En este humilde texto recuerdo a Bernando Kosacoff, Roberto Bisang, Oscar Cetrángolo, Adrián Ramos y Daniel Heymann. También hago mención a Fernando Porta y Gustavo Lugones lateralmente, quienes también fueron protagonistas de mi formación, en etapas previas a mi paso por la CEPAL.

Marzo 2026

I. Introducción

El Régimen de Incentivo para Grandes Inversiones (RIGI), instituido por la Ley 27.742 en julio de 2024, fue concebido como un instrumento excepcional destinado a atraer inversiones de gran escala en sectores estratégicos de la economía argentina. En su formulación inicial, el régimen se presentaba como un esquema cerrado, con una delimitación sectorial relativamente precisa y con exigencias de inversión elevadas. La trayectoria normativa posterior ha preservado las definiciones iniciales y las ha acompañado de una expansión progresiva de su cobertura.

Esta nota destaca cómo, desde su sanción, el RIGI ha experimentado una ampliación sistemática de su alcance a través de ajustes reglamentarios que ha extendido las actividades elegibles dentro de los sectores definidos por la ley. La dinámica normativa observada en el Decreto 749/24 —reglamentario del Título VII de la Ley 27.742— y en el Decreto 105/26 muestra cómo el Ejecutivo ha ido redefiniendo los contornos del régimen. El trabajo que sigue recorta aquí sus límites y no constituye una evaluación integral de este esquema.

Como se mencionó, el argumento central es que el RIGI ha transitado desde una formulación sectorial amplia pero relativamente estática hacia un régimen de aplicación progresivamente más extensivo y flexible, con implicancias económicas, fiscales y jurídicas que merecen atención. Tal como se discute al final, esta ampliación gradual de los beneficios promocionales del RIGI no es accidental sino que es compatible con la lógica y la economía política de este régimen.[2].

II. La arquitectura original: Ley 27.742 y delimitación sectorial inicial.

La Ley 27.742 estableció el RIGI como parte del denominado “Régimen de Incentivo para Grandes Inversiones”, incorporado en el Título VII de la norma.[3] El artículo 167 definió los sectores comprendidos: forestoindustria, turismo, infraestructura, minería, tecnología, siderurgia, energía, petróleo y gas.[4]

La técnica legislativa adoptada fue la enumeración de sectores. No se detallaron exhaustivamente las actividades comprendidas dentro de cada sector, sino que se optó por una categorización amplia. Este diseño generó un doble efecto de flexibilidad reglamentaria y laxitud interpretativa. Por una parte, el Ejecutivo quedó habilitado para precisar qué actividades concretas encuadraban dentro de cada sector y, por otro lado, la amplitud conceptual abrió la puerta a interpretaciones expansivas posteriores.

Desde el punto de vista económico, el diseño original contenía dos atributos definitorios. En primer lugar, el tamaño de la inversión -US$ 200 millones como escalón mínimo- y, en segundo término, un énfasis acentuado en que los proyectos estuvieran orientados a la exportación.[5] De partida, como señalamos en el trabajo citado arriba, el régimen tuvo como finalidad principal ser un vehículo para alentar la inversión. Aquí cabe una observación de importancia. El artículo 167 de la Ley Bases define varios objetivos que pueden perseguir los proyectos “indistintamente” (sic) -por ejemplo, promover el desarrollo económico, promover la competitividad de distintos sectores, favorecer la creación de empleo, fomentar el desarrollo de las cadenas de producción locales. Sin embargo, las normas reglamentarias no han operacionalizado ni definido los parámetros bajo los cuales se evalúan tales criterios. Tampoco se establecieron estos criterios en oportunidad de la creación de la Autoridad de Aplicación -el Ministerio de Economía- que a su vez delega la tarea en la “Unidad de Coordinación RIGI, cuya dirección es ejercida por la Secretaría de Energía y Minería.[6]  

En la práctica, en ausencia de la forma de instrumentación de los objetivos generales de la ley, se carece de los mecanismos destinados a materializar estos propósitos. Tampoco queda definido cómo se establece la coordinación con otras inversiones en el marco de una estrategia de desarrollo sectorial. La Autoridad de Aplicación tendría, en principio, la facultad de aplicación de este tipo de criterios porque la ley ofrece un marco suficiente general para hacerlo. Sin embargo, las normas publicadas no permiten establecer cómo se lleva a la práctica ese ejercicio, en el caso que exista este tipo de evaluación económica. En cambio, el énfasis está puesto en la consideración proyecto a proyecto, y las resoluciones aprobatorias sólo dan cuenta que las inversiones cumplen con el encuadre indicado, principalmente haciendo referencia a aspectos de la administración del régimen.

En términos jurídicos, el legislador optó por un esquema de habilitación amplia, trasladando a la reglamentación la tarea de operativizar el régimen. Este tipo de delegación normativa no es inusual en materia de regímenes promocionales. Sin embargo, como se ha indicado, las normas publicadas no permiten conocer cómo se ponderan los objetivos más amplios fijados en la Ley Bases. Esta observación tiene importancia si se repara que el RIGI ofrece importantes incentivos económicos y tributarios, y otorga estabilidad jurídica a largo plazo.

III. El Decreto 749/24: reglamentación y ampliación operativa

El Decreto 749/24 cumplió una función clave: transformó la enumeración sectorial de la ley en definiciones funcionales con contenido operativo.[7]

1. Infraestructura: una inversión complementaria del proyecto.

El decreto definió el término infraestructura en sentido amplio, incluyendo redes y sistemas para transporte y logística, servicios públicos, servicios de interés público (salud, educación, telecomunicaciones) e infraestructura asociada necesaria para el proyecto principal.[8]

Esta definición generó un efecto multiplicador. La infraestructura dejó de ser un sector autónomo para convertirse en una categoría transversal que puede “arrastrar” proyectos de otros sectores bajo su paraguas. Así, por ejemplo, un proyecto minero que incluya una línea eléctrica dedicada o infraestructura portuaria puede imputar esa inversión dentro del régimen como parte integral del proyecto. De este modo, el RIGI pasó a cubrir no solo la actividad productiva principal, sino también su infraestructura habilitante. Esta modificación es compatible con el propósito general del régimen que es, como se ha señalado, promover la inversión.

2. Energía y minería: consolidación de cadena de valor

En energía, el decreto incorporó la generación renovable y no renovable, almacenamiento, transporte, distribución y captura y almacenamiento de carbono (CCUS). Esta última inclusión no figuraba explícitamente en la ley y amplió la frontera tecnológica elegible.

En minería, la definición incluyó prospección, exploración, desarrollo y procesos contemplados en la Ley 24.196. La cobertura dejó de ser exclusivamente extractiva para abarcar fases previas y actividades de procesamiento.

La expansión aquí fue menos visible, pero igualmente significativa: se consolidó una interpretación amplia de “sector” que abarcaba la cadena de valor.

3. Tecnología: primera definición reglamentaria

El Decreto 749/24  definió tecnología como producción de bienes y servicios tecnológicos innovadores. La definición reglamentaria del sector tecnología introducida fue inicialmente restrictiva al exigir la producción de bienes y servicios tecnológicos innovadores. Sin embargo, el decreto no desarrolló una caracterización sustantiva de qué debía entenderse por “tecnológico” ni estableció criterios objetivos para delimitar el concepto de “innovación”. Esta ausencia resulta llamativa si se considera que el término “tecnología” puede abarcar desde desarrollos de alta intensidad en I+D —por ejemplo, microelectrónica avanzada, inteligencia artificial aplicada, biotecnología o industria nuclear— hasta mejoras incrementales en procesos digitales, software de gestión o automatización industrial.

La ambigüedad conceptual se torna aún más relevante cuando se analiza la categoría de “ampliación” de proyectos existentes.[9] En sectores tradicionales —minería, energía o infraestructura— la ampliación suele asociarse a parámetros físicos y cuantitativos relativamente claros: incremento de capacidad instalada, expansión de líneas productivas, aumento de volúmenes extraídos o procesados. En cambio, en el sector tecnológico el crecimiento puede materializarse de manera predominantemente cualitativa. Una empresa puede introducir una nueva generación de producto, migrar a una arquitectura tecnológica diferente o desarrollar una plataforma digital completamente distinta sin modificar sustancialmente su estructura física o su capacidad instalada.

El Decreto 749/24 no precisó si tales transformaciones cualitativas debían considerarse ampliaciones elegibles. Esa omisión dejó abiertas al menos tres interpretaciones: (i) una lectura restrictiva, con una exigencia de incremento material de capacidad productiva; (ii) una lectura intermedia, que requiriera inversiones significativas en activos vinculados a innovación; o (iii) una lectura amplia, según la cual la introducción de un nuevo producto tecnológicamente diferenciado pudiera calificar como ampliación, aun sin aumento proporcional de capacidad instalada.

Como veremos más adelante, el Decreto 105/26 intentó parcialmente resolver esa indeterminación en sentido expansivo al reconocer expresamente que, en el sector tecnología, la incorporación de un nuevo producto puede constituir ampliación válida.

IV. Decreto 105/26: prórroga, expansión selectiva y redefinición de elegibilidad

El Decreto 105/26 ha prorrogado la vigencia del RIGI por un año, haciendo uso así del plazo máximo otorgado en la ley Bases.[10] En 2027 caducará el régimen, a menos que una nueva ley extienda su vigencia.

Asimismo el mencionado decreto marcó un punto de inflexión en la evolución del RIGI. Sin modificar formalmente la ley, introdujo cambios sustantivos en la definición de las actividades comprendidas.

1. Hidrocarburos costa adentro: incorporación de “nuevos desarrollos”

En primer lugar, el decreto incorporó explícitamente dentro del sector petróleo y gas la “explotación y producción de nuevos desarrollos costa adentro”. Al introducir esta categoría el texto distingue entre áreas nuevas de aquellas que ya se encuentran en explotación. Formalmente, la norma parece circunscribir la elegibilidad a áreas que, al momento de la sanción de la Ley 27.742, no presentaran un “nivel de desarrollo significativo” y que, al momento de la solicitud, no contaran con inversiones en explotación o producción. Esta redacción sugiere una intención económica clara: focalizar el incentivo en inversiones de mayor riesgo geológico y financiero, es decir, aquellas que enfrentan mayores costos hundidos iniciales y mayor incertidumbre respecto del flujo futuro de producción. Sin embargo, la misma norma admite que un proyecto pueda estructurarse como unidad económica diferenciada respecto de desarrollos previos, siempre que no constituya mera continuidad de inversiones ya amortizadas. La coexistencia de estos dos criterios —situación del área y delimitación económica del proyecto— genera una zona intermedia donde la elegibilidad no depende exclusivamente del grado histórico de explotación, sino también de la arquitectura financiera y societaria adoptada.

El caso de Vaca Muerta resulta ilustrativo desde el punto de vista económico. Si se adopta una lectura estricta, los yacimientos con producción consolidada y flujo de caja positivo quedarían excluidos, en tanto no presentan el tipo de riesgo inicial que justificaría un tratamiento promocional excepcional. Sin embargo, Vaca Muerta es una formación extensa y heterogénea, con múltiples concesiones, distintos estadios de desarrollo y ventanas geológicas aún subexplotadas. Bajo una lectura funcional, un nuevo bloque dentro de la formación, una etapa adicional de desarrollo intensivo o una expansión con tecnología diferente podrían considerarse “nuevo desarrollo” si se lo configura como proyecto autónomo y cumple los umbrales de inversión.

Esta formulación tiene implicancias sobre la eficiencia del incentivo. Si bien el proyecto puede estar acompañado de los parámetros cuantitativos relevantes —por ejemplo, nivel mínimo de producción histórica, porcentaje de reservas desarrolladas o relación entre inversión previa y nueva— la determinación de elegibilidad dependerá en gran medida de la capacidad de demostrar la autonomía económica del proyecto. Desde una perspectiva de política pública, ello puede ampliar el alcance efectivo del régimen hacia fases de expansión dentro de cuencas ya rentables, lo cual significaría promocionar inversiones que de todas formas habrían de llevarse a cabo. La forma en que la Autoridad de Aplicación interprete este concepto será clave para determinar si el RIGI incentiva inversión incremental de alto riesgo o si termina subsidiando etapas de desarrollo que, en condiciones de mercado, podrían haberse realizado igualmente.[11]

2. Tecnología y “nuevos productos”: ampliación cualitativa

En el sector tecnología también se ha producido una novedad destacada. El decreto reconoció que, en este sector, la expansión no siempre se manifiesta como aumento de capacidad instalada, sino como desarrollo de nuevos productos.

La modificación introducida por el Decreto 105/26 debe interpretarse, en primer término, como una ampliación conceptual del perímetro del régimen. El decreto no solo reafirma que el sector comprende la producción de bienes y servicios tecnológicos innovadores, sino que desplaza el criterio de crecimiento desde un parámetro predominantemente cuantitativo —aumento de capacidad física o volumen— hacia uno cualitativo —incorporación de nuevos productos tecnológicamente diferenciados. Al reconocer que la ampliación puede configurarse mediante la producción de un “nuevo producto”, el régimen admite que la expansión económica en sectores intensivos en conocimiento no necesariamente implica mayor infraestructura física, sino transformación tecnológica del portafolio productivo. Esta redefinición amplía el universo potencial de proyectos elegibles, ya que habilita a empresas preexistentes a ingresar al RIGI mediante innovaciones sustantivas aun cuando no se modifique de manera proporcional la escala material de la planta. No obstante, cuando se analiza el tratamiento de esta materia a lo largo de las referencias de la ley y ambos decretos, se observa que ha quedado establecido un amplio perímetro que puede dar cabida a proyectos muy diversos. La decisión quedará sujeta a la interpretación de la autoridad de aplicación.

En este marco general, la inclusión expresa de la “movilidad en base a nuevas tecnologías” en la letra del decreto constituye una señal específica dentro de esa ampliación conceptual. La electromovilidad aparece así como un caso paradigmático de cómo opera el nuevo criterio: el desarrollo de vehículos eléctricos, sistemas de propulsión eléctrica o híbrida avanzada, plataformas de gestión digital de movilidad, infraestructura inteligente de carga o fabricación de baterías de nueva generación podrían estructurarse como proyectos tecnológicos elegibles. En términos económicos, la modificación parece anticipar —o al menos habilitar— inversiones vinculadas con la transformación del transporte y la integración de cadenas de valor asociadas a minerales críticos, energía y digitalización. Es razonable suponer que la mención explícita responde a expectativas de inversión en este campo, donde Argentina posee ventajas relativas en recursos como el litio y busca posicionarse en eslabones de mayor valor agregado.

No obstante, la ampliación conceptual del sector tecnología también plantea interrogantes sobre delimitación y adicionalidad. La expresión “movilidad en base a nuevas tecnologías” es amplia y puede abarcar desde ensamblaje de vehículos eléctricos hasta desarrollo de software embarcado o soluciones de gestión de flotas. La ausencia de parámetros técnicos objetivos —por ejemplo, intensidad mínima de I+D, diferenciación funcional verificable o proporción de valor agregado tecnológico— deja a la autoridad administrativa un margen considerable para determinar qué constituye innovación sustantiva. Desde una perspectiva económica, ello implica que el RIGI puede operar tanto como instrumento focalizado para capturar inversiones estratégicas en transición tecnológica, como también como mecanismo de apoyo a procesos de actualización productiva que podrían realizarse bajo condiciones de mercado. La efectividad del régimen en este sector dependerá, en última instancia, de cómo se interprete y operacionalice esa ampliación conceptual en la evaluación concreta de proyectos.

V. Los resultados.

Hacia comienzos de 2026, un año y medio después de la aprobación de la ley, el RIGI llevaba aprobados 10 proyectos por un monto total de inversión de us$ 20,1 mil millones (us$ 11,7 de activos computables), liderados por el sector energético. Se confirmó de esta manera el interés que en los meses previos a la sanción legislativa, habían mostrado distintos actores con fuertes intereses en el desarrollo energético, particularmente YPF. También se destacan varios proyectos mineros, incluyendo uno de minería del cobre, donde Argentina presenta gran potencial.

Si bien no hay parámetros de referencia para establecer comparaciones, los datos preliminares sugieren una respuesta relativamente rápida del sector privado en la presentación de proyectos, lo cual implicó una aprobación de 10 proyectos equivalentes a   casi 2% del PBI de activos computables en un plazo relativamente breve. De acuerdo a la normativa del régimen, que establece requisitos en tal sentido, la mitad de las inversiones habrán de concretarse en el plazo de dos años -2026 y 2027. Otra medida ilustrativa de la favorable acogida del RIGI viene dada por el hecho que poco después de la aprobación de la ley, se habían realizado expresiones de interés por casi us$ 56 mil millones y algo menos la mitad de este monto alcanzó la etapa de aprobación.[12] Lo anterior levanta la pregunta de cómo se explica que proyectos de considerable magnitud de inversión, se encontraran en etapa avanzada de los estudios de factibilidad a mediados de 2024, aun cuando el RIGI era en ese entonces un proyecto que había suscitado debate y cuyo trámite legislativo era incierto.

En otro orden, y aunque el contexto externo del año 2024 en el que se promovió la ley Bases era muy distinto, el acento que puso el régimen en la promoción de la energía y la minería probó ser efectivo con el vuelco del panorama geopolítico regional y global experimentado en 2025 (Baldwin, 2025.) En pocos meses, el interés por asegurar el funcionamiento de las cadenas de valor y garantizar el acceso a insumos críticos desplazó a otros objetivos comerciales y económicos. Los factores geopolíticos se tornaron dominantes (Carney, 2026) La orientación de la política exterior del gobierno decididamente alineada con EE.UU. encontró en el RIGI un instrumento operativo que le resultaba funcional. En fecha reciente, el acuerdo de comercio e inversiones que suscribió el gobierno con la administración Trump alude explícitamente a la importancia de asegurar el abastecimiento de recursos naturales.[13] En igual sentido debe leerse la adhesión del país a la iniciativa de minerales críticos que ha promovido el Departamento de Estado de los EE. UU.[14] Dado este nuevo marco de política es previsible que en el futuro crezca el interés por ampliar las inversiones mineras. El impulso oficial a la aprobación de una nueva ley de glaciares apunta en la misma dirección. Esta última, más allá de las controversias y cuestionamientos ambientales, ha sido largamente reclamada por las provincias y probables inversores.

Habiendo obtenido una respuesta favorable es comprensible que el gobierno no sólo haya extendido la vigencia del régimen sino, además, que la decisión se anticipó al plazo de vencimiento con la intención de despejar cualquier duda de parte de los inversores y alentar la presentación de proyectos.

PROYECTOS RIGI APROBADOS (2025-2026)

VI. RIGI: una política productiva sui generis.

La expansión progresiva del RIGI reabre la discusión sobre su naturaleza. Según hemos explicado en un trabajo anterior, el principal objetivo del RIGI es alentar la inversión en bienes transables y, tal como se observa en la definición de sectores de la Ley Bases, en actividades principalmente vinculadas a la explotación de recursos naturales. Lo cual cumple un propósito claro, pero pone de manifiesto sus limitaciones. El RIGI se aparta de un régimen promocional propiamente dicho, porque no identifica las externalidades que son capturadas individualmente por el proyecto. Estos fenómenos, donde la tasa de retorno social es mayor que el retorno privado está también presente dentro de la propia esfera de la explotación primaria.[1] Sin embargo, bajo el esquema definido por la Ley Bases, la promoción es asignada a proyectos de gran escala con la expectativa de derrames, pero sin una política específica en tal sentido. De otro lado, y a pesar que el RIGI está orientado al crecimiento de sectores de actividad con una definición amplia, incluyendo la infraestructura, se habilita la presentación de proyectos en ausencia de marcos o estrategias para el desarrollo de tales sectores. Es decir, la instrumentación opera caso por caso, no obstante que pueden existir complementariedades y necesidad de coordinación y secuencia entre inversiones que convergen a objetivos muy similares.

La ampliación de las actividades potencialmente beneficiarias ha ido así en línea con el objetivo inicial: promocionar la inversión y las exportaciones. Las limitaciones del RIGI apuntadas arriba siguen vigentes y, con las nuevas definiciones, también existe el riesgo que la promoción -y los costos fiscales asociados a la misma- sean destinados a proyectos que igualmente se habrían llevado a cabo.[2] Esto abre una ventana para la captura del régimen por parte de intereses privados.

No obstante lo anterior, la reglamentación ha habilitado proyectos de desarrollo tecnológico, con una mención expresa a nuevas formas de movilidad -puede leerse entrelíneas, todo aquello relacionado con la fabricación de vehículos eléctricos. Este concepto representa también una definición de importancia, dado que habilita al RIGI para apoyar inversiones que no están relacionadas con la explotación de recursos naturales no renovables hacia donde se sesgó inicialmente. Este es un cambio de perspectiva que permite superar una restricción que no tenía mayor justificación. Más aún, la cuestión levanta el interrogante si el listado de actividades es el mecanismo más idóneo. Preservando del énfasis puesto en la exportación y el escalón de inversión, la agroindustria, la industria -y no solo la siderurgia- y otros servicios transables, además del turismo, podrían generar proyectos a promocionar. Un avance en esa dirección permitiría orientar los beneficios del RIGI hacia productos diferenciados de exportación, lo cual disminuiría también los riesgos conocidos de los commodities -volatilidad de precios, clima, riesgo política.[3]

El análisis desarrollado hasta aquí muestra que el gobierno, más allá de su paradigma acerca del papel del estado, ha adoptado y expandido por vía de la reglamentación una política productiva promocional sui generis. Esta formulación tiene la ventaja respecto de anteriores experiencias que está orientada a la exportación. Pero subsisten importantes limitaciones: no se han desmontado regímenes de promoción que van en sentido contrario (Tierra del Fuego), la promoción no tiene en cuenta aspectos de innovación productiva -la excepción es el caso de la tecnología ya descripta-, se carece de orientaciones estratégicas para el desarrollo de los sectores lo cual impide resolver aspectos de coordinación y secuencia entre proyectos y, tal como se indicó, está puesto en tela de juicio la adicionalidad del RIGI -podría ocurrir que se incurren en costos fiscales para inversiones que de todas maneras habrían de tener lugar. En este contexto la autoridad de aplicación tiene amplios márgenes de decisión sobre qué se promueve y qué no. El esquema en su conjunto ofrece diversos ángulos para la generación de rentas para el sector privado -un problema clásico de las políticas de desarrollo productivo.  

A modo de conclusión.  

Tras la reciente prórroga, el RIGI se convertirá en una política promocional con una duración trienal. Inicialmente el esquema fue concebido como un vehículo para la inversión mientras la economía avanzaba hacia la normalización macroeconómica y las reformas. Bajo ese concepto podría aventurarse que en 2027 caducará la vigencia del régimen. Sin embargo, los beneficios del RIGI son sustanciales y es previsible que haya presiones para su renovación o su reformulación.

Si este fuera el caso, será conveniente realizar oportunamente una evaluación integral del RIGI, examinar los beneficios y limitaciones del régimen, para dar paso a una política de desarrollo productivo más balanceada. Paradójicamente, si bien el gobierno adhiere a una estrategia de reducir las funciones del estado a su mínima expresión, el hecho resulta claro -el RIGI es un instrumento de promoción estatal de gran calibre. Sin embargo, esa no es la cuestión relevante. Argentina necesita una política de desarrollo productivo orientada a la inserción internacional. Pero esta debe construirse con una mayor precisión acerca de qué se quiere promocionar y por qué, con parámetros claros acerca de cómo alcanzar estos objetivos  y debe ofrecer la ocasión para revisar viejos regímenes que, en el nuevo contexto, carecen de mayor justificación. El debate a enfrentar no es acerca de la necesidad de una política productiva sino cómo debe llevarse a cabo de manera que resulte eficaz desde el punto de vista económico, transparente y con el mínimo costo fiscal, con criterios claros de evaluación y con plazos acotados de vigencia temporal.   

Referencias bibliográficas.

Baldwin, R. 2025. The Great Trade Hack. CEPR.

Carciofi, R. 2024. Cuando von Mises captura al estado: el régimen de incentivos a las grandes inversiones, en Alquimias Económicas.   https://alquimiaseconomicas.com/2024/05/02/cuando-von-mises-captura-al-estado-el-regimen-de-incentivo-a-las-grandes-inversiones-rigi/

Carciofi, R. 2024 b/. RIGI: ¿la llave que abre la puerta al crecimiento? en Informe Trimestral de Exportaciones Argentinas. DESIP, IIEP, FCE-UBA. Noviembre. pp 14-24.

Carney, M., 2026. Special Address, Davos Forum

https://www.weforum.org/stories/2026/01/davos-2026-special-address-by-mark-carney-prime-minister-of-canada/

Gandini, N., 2026. Econo Journal. El detrás de escena de cómo una empresa india derrotó a Tenaris y se quedó con la provisión de caños del primer proyecto de GNL de la Argentina

https://econojournal.com.ar/2026/01/welstun-tenaris-gnl-southern-energy/

Hallak, J.C. y López, A. 2026. El lugar de Argentina en el mundo más allá de los recursos naturales: las oportunidades de agregación de valor a través de la diferenciación de productos y servicios. Serie Documentos de Trabajo, No. 112. IIEP.

Ministerio de Economía, 2024 a/. Resolución 814, Comité Evaluador de Proyectos. https://www.boletinoficial.gob.ar/detalleAviso/primera/313237/20240903

Ministerio de Economía, 2024 b/. Resolución 1074/2024, Procedimientos para la Implementación del RIGI. https://www.boletinoficial.gob.ar/detalleAviso/primera/315906/20241022

Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, 2026. Argentina y EE. UU suscribieron un acuerdo de minerales críticos.  https://www.cancilleria.gob.ar/es/actualidad/noticias/argentina-y-estados-unidos-suscribieron-un-acuerdo-de-minerales-criticos

USTR, 2026. United States of America-Argentine Republic Agreement on Reciprocal Trade and Investment. https://ustr.gov/sites/default/files/files/Press/Releases/2026/US%20Argentina%20ARTI%20English%20Final%20February%202026.pdf

[1] Investigador invitado, IIEP-UBA.

[2] En un trabajo previo (Carciofi, 2024) analizamos las motivaciones que explicarían esta política de promociones y beneficios estatales dentro del planteo decididamente pro-mercado del gobierno.

[3] La Ley Bases contiene 8 títulos además del RIGI -emergencia económica, modernización laboral, reforma del estado, entre otros. Los temas se desarrollan a lo largo de 282 artículos, 62 de ellos dedicados al RIGI.  

[4] Para un análisis de los beneficios promocionales otorgados por el régimen, véase Carciofi, 2024 b/

[5] El artículo 172 introdujo adicionalmente una categoría de proyectos de exportación estratégica de largo plazo cuando los mismos sirven para ganar participación en mercados globales. En este caso se exige un escalón de inversión igual o mayor a los US$ 1000 millones de activos computables en cada etapa.

[6] Veáse Ministerio de Economía (2024 a y b). 

[7] El decreto 794 se publicó el 28 de setiembre de 2024 en el Boletín Oficial.

[8] Ver Anexo I, art.3, inciso n.

[9] Cabe aclarar que el régimen no está limitado a proyectos greenfield estrictos, sino que permite también ampliaciones de proyectos existentes, bajo determinadas condiciones. Este punto sería central en las modificaciones posteriores.

[10] El decreto 105 se publicó el 18 de febrero de 2026 en el Boletín Oficial.

[11] Pocos días después de la aprobación del decreto 105/26, el gobierno acaba de anunciar que Pampa Energía ha solicitado el RIGI para el upstream en su yacimiento Rincón de Aranda, lo que permitiría viabilizar la zona norte del bloque sumando más de 100 pozos adicionales. El proyecto contempla una inversión estimada de US$ 4500 millones destinada a la explotación de petróleo, plantas de tratamiento, oleoductos y gasoductos.

[12] Véase Carciofi, 2024 b/, pp. 20.

[13] Véase sección 5, USTR, 2026,

[14] Véase el comunicado de la Cancillería argentina sobre el tema, Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, 2026.

[15] Es ilustrativo en tal sentido el episodio que disparó el reclamo de la empresa Tenaris en la provisión de tubos sin costura para el proyecto de GNL que se instalará en Río Negro. Una de las razones alegadas por Tenaris fue que la creación de empleo local en la fabricación de los tubos representaba una ventaja a tener en cuenta respecto de la provisión importada. Este tipo de consideraciones está ausente en las reglas del RIGI. Véase, Gandini 2026.

[16] Uno de los considerandos del Decreto 749/2024 señala expresamente que el propósito del RIGI es apoyar “inversiones que de lo contrario no se realizarían.” El texto puede interpretarse como el uso de recursos fiscales y ventajas promocionales para mejorar la rentabilidad privada de un proyecto. No hay mención alguna a la rentabilidad social (externalidad del proyecto.)

[17] Además de estas vulnerabilidades asociadas a las commodities, Hallak y López (2026) plantean que la disponibilidad total de recursos naturales no renovables es insuficiente como para asegurar un sendero de crecimiento apoyado en los mismos. Destacan así la necesidad de ampliar la estructura productiva y el menú de exportaciones.

Desde la perspectiva de la economía global y del panorama político y económico de la Argentina, el año 2025 exhibe rasgos de singularidad. A lo largo de estos doce meses se ha producido un punto de inflexión en el funcionamiento del sistema internacional, en el que la geopolítica ha pasado a ocupar un lugar dominante en la definición de las políticas económicas. El cambio es de magnitud y puede caracterizarse, sin exageración, como un cambio de época. El orden internacional de posguerra, inaugurado en 1945 y sostenido durante aproximadamente siete décadas, ha dejado de operar como marco de referencia efectivo para la economía y la política global.

Lo que emerge en su lugar aún no presenta contornos definidos. Las características del nuevo orden en gestación —en materia comercial, financiera, monetaria y de seguridad internacional— permanecen abiertas, atravesadas por un elevado grado de incertidumbre. Esa indeterminación se manifiesta tanto en el plano de las reglas formales que habían sostenido la arquitectura anterior, como en el de las expectativas que orientan las decisiones en materia política y económica. La incertidumbre, más que una condición transitoria, parece haberse instalado como un rasgo estructural del horizonte visible.

El análisis sistemático de este proceso excede los límites de la presente nota. Sin embargo, resulta indudable que una serie de hechos ocurridos a lo largo de 2025 han tenido un impacto directo sobre la Argentina y que sus efectos continúan proyectándose hacia el corto y el mediano plazo. El propósito de este texto es ofrecer una reseña selectiva de algunos de esos acontecimientos, atendiendo a su relevancia tanto a escala global como para la economía argentina, y poniendo el foco en la interacción entre decisiones de política económica, reacciones de los mercados financieros y reconfiguraciones geopolíticas.

La selección de los hechos responde a tres criterios. En primer lugar, su importancia sistémica, en tanto expresan o aceleran transformaciones de mayor alcance. En segundo lugar, la vigencia de sus consecuencias, que se extienden más allá del momento en que ocurrieron y cuyo desenlace permanece abierto. Finalmente, el relato sigue un orden cronológico, sin pretensión de exhaustividad ni de jerarquización, con el objetivo de registrar una secuencia de eventos que, considerados en conjunto, contribuyen a iluminar el carácter singular del año 2025 y los desafíos que se abren hacia 2026.

2 de abril: “Liberation Day” y el giro de la política comercial de Estados Unidos.

El anuncio realizado el 2 de abril por el presidente Donald Trump, mediante el cual se estableció una política de aranceles recíprocos, marcó un quiebre explícito con el orden comercial internacional vigente hasta entonces. Si bien es cierto que los principios y reglas del comercio así como el edificio institucional construído alrededor de la OMC estaban en tensión desde hace tiempo, en 2025 el sistema se conmovió en sus cimientos. La política aplicada supuso abandonar de manera definitiva y abrupta el principio de Nación Más Favorecida, pivot del esquema multilateral de comercio.

Bajo el argumento de corregir supuestas asimetrías en el acceso a los mercados, la aspiración de reindustrializar al país y de reducir el déficit de cuenta corriente, Estados Unidos decidió aplicar una batería de aranceles a sus distintos socios comerciales (Eichengreen, 2025). A diferencia de 2017 -en el primer período de la administración Trump- donde el foco había estado puesto en China exclusivamente, en esta ocasión se hizo extensivo a todos los países, incluyendo a los vinculados por tratados de comercio preferencial, tal el caso de Canadá y México, reunidos bajo el marco del T-MEC.

Desde el punto de vista económico, la decisión implicó un cambio de régimen en la política comercial estadounidense (Baldwin, 2025). La justificación de la medida se apoyó en normas de excepción, cuyo principio de legalidad es aún motivo de consideración en la Corte Suprema de Justicia de los Estados Unidos.[2] Los aranceles dejaron de ser un instrumento defensivo o sectorial para convertirse en una herramienta central de negociación bilateral y de presión geopolítica. Este giro introdujo un elevado nivel de incertidumbre en las cadenas globales de valor, afectó las decisiones de inversión y elevó los costos de producción en numerosos sectores.

3 y 4 de abril: reacción de los mercados y límites a la política económica.

La respuesta de los mercados financieros fue inmediata. En el transcurso de dos jornadas se registró una fuerte caída de los principales índices bursátiles de Estados Unidos, una depreciación del dólar y un descenso en los precios de los bonos del Tesoro. Esta combinación resultó particularmente significativa, ya que puso en evidencia una pérdida de confianza simultánea en los activos de riesgo y en los instrumentos considerados tradicionalmente como refugio. La doble conjunción de depreciación de la moneda y caída de precios de los bonos soberanos asemejó el comportamiento de los mercados en Estados Unidos, al cuadro típico de una economía emergente bajo stress financiero (Summers, 2025).

La magnitud de la reacción obligó a una rápida recalibración de la política anunciada. En los días posteriores se sucedieron reducciones parciales de los aranceles inicialmente previstos, lo que dejó en evidencia que incluso una economía central enfrenta restricciones cuando sus decisiones generan disrupciones financieras de gran escala. Aun así, el efecto estructural persistió: la tasa arancelaria efectiva de Estados Unidos se elevó desde niveles históricamente bajos, en torno al 2 o 3 %, hasta aproximadamente el 17 %, un incremento sin precedentes en el período posterior a la Segunda Guerra Mundial.

11 de abril: Argentina, acuerdo con el Fondo Monetario Internacional.

En este contexto internacional adverso, el 11 de abril el Fondo Monetario Internacional aprobó un programa de financiamiento para la Argentina por un monto de us$ 20 mil (IMF, 2025). El acuerdo incorporó un esquema de bandas cambiarias y un compromiso explícito de acumulación de reservas internacionales, con el objetivo de estabilizar expectativas y reducir la vulnerabilidad externa.

Desde el punto de vista técnico, el programa buscó compatibilizar disciplina macroeconómica con cierto grado de flexibilidad cambiaria, evitando los costos asociados a un anclaje rígido del tipo de cambio en un contexto de elevada volatilidad global. Desde el plano político y financiero, el acuerdo funcionó como una señal de respaldo institucional que contribuyó a moderar las tensiones en los mercados. Según lo señaló el informe del staff del FMI en oportunidad de elevar el programa al Directorio de la institución, la efectividad del esquema quedó condicionada a la capacidad de sostener el ajuste fiscal, recomponer el crédito y generar un flujo genuino de divisas a través del comercio y la inversión.

24 de septiembre: respaldo extraordinario del gobierno de Estados Unidos

El 24 de septiembre se produjo uno de los episodios más singulares del año, cuando el secretario del Tesoro de Estados Unidos, Scott Bessent, anunció un respaldo directo a la Argentina (Bessent, 2025). La iniciativa incluyó la disposición a intervenir comprando pesos para evitar una escalada del tipo de cambio y el diseño de una línea de swap con participación del Tesoro estadounidense (UST). El monto de la intervención directa en sostén del peso antes de la elección del 26 de Octubre habría sido de us$ 2100 millones, a lo que corresponde sumar el swap de monedas también con el UST por us$ 20 mil millones. 

Además de los aspectos cambiarios y financieros, este respaldo debe interpretarse bajo la mirada de la administración Trump hacia América Latina. Argentina adquirió un valor estratégico que excede su peso económico relativo. El apoyo estadounidense operó como un prestamista de última instancia, reduciendo el riesgo de una crisis cambiaria abrupta y enviando una señal clara a los mercados financieros. La intervención del UST en el caso argentino escapa de los moldes conocidos en operaciones análogas, especialmente en América Latina. En el caso del salvataje financiero a México en la crisis del Tequila o los préstamos “puente” otorgados a Argentina en la década del 80, el Tesoro estadounidense actuó en estrecha coordinación con el FMI que, además, ejerció el liderazgo tanto del programa macroeconómico como de la relación con el país (Congressional Research Service, 2025.) Pero en el caso de Argentina en 2025, la modalidad de intervención fue diferente: el UST actuó por decisión propia, operó con relativa autonomía del FMI y sin la constitución de garantías específicas sobre los fondos en préstamo. El andamiaje tuvo el propósito específico de contrarrestar, según lo calificaron las autoridades, un ataque especulativo sobre el peso originado en el clima político electoral. Los resultados de la elección del 7 de setiembre habían sido muy desfavorables al gobierno y preanunciaban la pronta reunificación de la principal oposición. En ese contexto político, se acentuó el fenómeno de huída de los activos financieros domésticos. El supuesto de la decisión de política económica, compartida por el gobierno y el UST, fue que los mercados recobrarían la calma una vez que el episodio electoral llevara a la victoria del oficialismo. El corolario de este pronóstico era que el programa económico volvería a los cauces acordados con el FMI en el mes de Abril.    

26 de octubre: elecciones legislativas y reconfiguración política.

El triunfo del oficialismo en las elecciones legislativas del 26 de octubre representó una reconfiguración significativa del sistema político argentino. Con el 40,7 % de los votos, el gobierno amplió de manera sustancial su representación en ambas cámaras del Congreso, mientras que el peronismo perdió el control del Senado por primera vez desde el retorno de la democracia en 1983.

Desde una perspectiva económica, el resultado electoral redujo la incertidumbre política en el corto plazo y fortaleció la capacidad del Poder Ejecutivo para avanzar con su agenda de reformas. Sin embargo, la consolidación política planteó un desafío adicional: transformar el capital electoral en capacidad efectiva de implementación, en un contexto social marcado por los costos del ajuste y por una economía real que aún muestra señales de debilidad.

CAMARA DE DIPUTADOS

Noviembre: el gobierno estadounidense publica el documento de “Estrategia de Seguridad Nacional”

En 1987 la administración Reagan dio inicio a una tradición consistente en la publicación en un único documento de los distintos elementos que configuran su estrategia de seguridad nacional (ESN). La práctica fue adoptada por los gobiernos que le siguieron. La intención ha sido responder a las demandas del Congreso en la materia, además de brindar algunas orientaciones para la coordinación de las diferentes agencias y oficinas gubernamentales con competencia en el tema. En razón del enfoque del texto, habitualmente formulado con un lenguaje técnico y dirigido hacia el interior de la estructura burocrática, las sucesivas ESN han pasado por fuera de la atención prensa y de la opinión pública. Más bien han sido materia de especialistas. La ESN publicada en noviembre pasado se aparta de esa tradición. Es un documento de extraordinaria importancia. Los debates y análisis acerca del contenido han ocupado extensos espacios en la prensa, círculos de opinión y, por cierto, también de la academia (Haas, 2025). Para los propósitos limitados de esta nota es suficiente con destacar tres aspectos principales del por qué de la relevancia de la ESN 2025. En primer lugar porque articula de manera consistente el planteo de política internacional y del lugar que ocupa EEUU en ese damero. En segundo lugar, porque permite ubicar las decisiones de política comercial como herramienta de reindustrialización y defensa del país, en el contexto del marco más amplio de la relación política con el resto de los socios comerciales. En tercer lugar, porque el documento consagra una prioridad de mayor orden al Hemisferio Occidental (Schenoni, 2025). Es una revalorización y actualización de la Doctrina Monroe -rebautizada como “Doctrina Donroe” a partir de este documento- y cuyo contenido sintetiza con claridad la siguiente frase: “Después de años de negligencia, los Estados Unidos reafirmarán y harán cumplir la Doctrina Monroe para restaurar la preeminencia estadounidense en el hemisferio occidental” (The White House, 2025.) De esta manera, la ESN no sólo permite comprender la lógica con la que ha venido decidiendo la administración en distintas materias de política internacional sino que, en particular, permite entender las decisiones de política respecto de América Latina. En ese marco puede explicarse el salvataje financiero a la Argentina, el replanteo del arreglo comercial con México y Canadá (T-MEC) o, como ejemplo más nítido y reciente, la intervención en Venezuela realizada el 2 de enero cuyo desenlace es aún un interrogante abierto.

Diciembre: dólar, activos refugio e incertidumbre global

En 2025 se ha producido una depreciación del dólar del orden de 15% contra los socios comerciales. Asimismo se ha disparado el precio del oro que alcanzó cotizaciones máximas. Este comportamiento reflejó el impacto acumulado de la incertidumbre asociada a los vaivenes de la política comercial, las tensiones geopolíticas y las dudas sobre la consistencia de la política económica estadounidense. Comienza a instalarse la percepción sobre el riesgo del dólar y la búsqueda de otras reservas de valor. Al mismo tiempo, durante 2025 se ha afirmado la difusión y aplicación de la IA. Los gigantes tecnólogicos se han embarcado en cuantiosas inversiones que han disparado las valuaciones de las empresas. Se afirma así la percepción que se estaría gestando una burbuja de activos. Opiniones de expertos vienen señalando que en caso de un estallido de esa burbuja, sobrevendría una fuerte caída del nivel de actividad y estanflación (Gopinath, 2025).   

Diciembre: empleo registrado y perspectivas

El cierre del año dejó un dato preocupante en el plano doméstico. La caída del empleo asalariado registrado observada durante el primer semestre de 2024 no se revirtió a lo largo de 2025. Al mes de septiembre, la reducción acumulada rondaba los 200.000 puestos de trabajo.

Este desempeño plantea un interrogante central para la etapa que se abre. Si bien la estabilización macroeconómica constituye una condición necesaria para la recuperación del empleo, no resulta suficiente por sí sola. La creación de puestos de trabajo formales dependerá de la reactivación de la inversión, de la recomposición del crédito y de la capacidad del sector productivo para absorber mano de obra en un contexto de cambios estructurales profundos.

Reflexión final

El año 2025 confirmó que la economía mundial ha ingresado en un nuevo proceso: queda atrás el orden de post-guerra y se inaugura una nueva etapa plagada de interrogantes. Al inicio se señaló que podría calificarse como un cambio de época. La economía y la política internacional de estos doce meses pasados ha estado marcada por las decisiones que emanaron de la nueva administración estadounidense a partir del 20 de Enero. Si bien hubo dudas iniciales sobre los verdaderos alcances de la política arancelaria de Trump, la relación con los socios tradicionales y cómo se ubicaría frente a China y Rusia, el documento de ESN despejó los interrogantes. El texto es una expresión compacta y que permite reconstruir no sólo las decisiones iniciales sino la carta de navegación de cara al 2026. En el año que inicia aparecen nuevos desafíos. Entre ellos, y uno no menor, es el resultado de las elecciones de medio término en EEUU que acontecerán el próximo noviembre.

Para la Argentina, el alineamiento temprano e irrestricto con Trump, le rindió dividendos importantes al gobierno. La crisis cambiaria de los meses de setiembre y octubre, se pudo dominar por la intervención directa del Tesoro de los EEUU. El gobierno se asoma a un año sin pruebas electorales, lo cual le permite focalizar el grueso de la atención en el frente económico. La tarea que emprende es doble: consolidar la estabilidad macro y avanzar en reformas estructurales. Es plausible asumir que, pese a las turbulencias del contexto externo, Argentina no confrontará shocks negativos en el plano comercial (precios y cantidades) o en el terreno financiero. Si tal es el marco externo y la dirección de las políticas, el desafío estará puesto en la respuesta en materia de creación de empleo. Desde el punto de vista económico, este será un dato clave sobre el cual habrá de pivotear el gobierno y la oposición de cara a 2027.

Referencias

Baldwin, R. 2025. The Great Trade Hack. CEPR.

Bessent, S. 2025. https://x.com/secscottbessent/status/1970821535507026177?s=48&t=v3FGB5fFLlcgq1QIV1lAjg

Congressional Research Service, 2025. U.S. Financial Support to Argentina. R48780 https://www.congress.gov/crs-products

Eichengreen, B. 2025. The Global Public Good, en The Economic Consequences of the Second Trump Administration: A Preliminary Assessment. CEPR. Diciembre.

Gopinath, G. 2025. The Crash that Could Torch 35 Trillion of Wealth. https://www.economist.com/by-invitation/2025/10/15/gita-gopinath-on-the-crash-that-could-torch-35trn-of-wealth

Haas, R. 2025. Trump National Security Strategy Marks Dangerous New Era. https://www.project-syndicate.org/commentary/trump-national-security-strategy-marks-dangerous-new-era-by-richard-haass-2025-12

IMF, 2025. Argentina: IMF Executive Board Approves 48 month, us$ 20 billion Extended Arrangement. https://www.imf.org/en/news/articles/2025/04/12/pr25101-argentina-imf-executive-board-approves-48-month-usd20-billion-extended-arrangement

Schenoni, L. 2025. El Corolario Trump a la luz de la irrelevancia latinoamericana. La Nación. https://www.lanacion.com.ar/el-mundo/el-corolario-trump-a-la-luz-de-la-irrelevancia-latinoamericana-nid16122025/

Summers, L. 2025. “Trump’s tariffs will harm the US and global economy, Lawrence H. Summers says” – Peterson Institute for International Economics
https://www.piie.com/newsroom/short-videos/2025/trumps-tariffs-will-harm-us-and-global-economy-lawrence-h-summers-says

The White House, 2025. National Security Strategy. Noviembre.

[1] Investigador invitado, IIEP, FCE-UBA

[2] A diferencia de los aranceles aplicados en la primera presidencia de Trump (que se basaron mayormente en la Sección 232 para seguridad nacional o la Sección 301 para prácticas desleales), en 2025 se ha apoyado mayormente en el uso de las facultades conferidas por la ley de medidas económicas de emergencia internacional (IEEPA, por sus siglas en inglés). La legalidad de la medida se encuentra a consideración de la Corte Suprema.

Allá por Agosto de 2014, junto con un grupo de colegas vinculados a la carrera de Economía de la Facultad de Ciencias Económicas (FCE) de la UBA, creamos un sitio destinado a promover el debate de ideas en torno a "los problemas económicos en general", con un interés especial por aquellos "de nuestro país y la región". La consigna del blog, que llamamos Alquimias Económicas, fue, desde sus inicios, abandonar toda tentativa de representación institucional en favor de la diversidad y el pluralismo de argumentos y opiniones (fundadas en evidencia académica, pero evitando "tecnicismos innecesarios"), buscando siempre trascender la audiencia de los colegas en procura de "alcanzar a un público que trascienda los límites de nuestra disciplina".

Oscar Cetrángolo estuvo dentro de ese grupo fundador y hasta sus últimos días siguió aportando insumos a este blog (su última entrada, sobre federalismo fiscal, corresponde al 22 de octubre de 2025, cuando la maldita enfermedad que se lo llevó ya había mermado su físico, pero no su capacidad de trabajo, su entusiasmo por participar en el debate público y la agudeza de su pensamiento). La primera entrada que publicó Oscar es del 7 de agosto de 2014 y su título es revelador de una de sus obsesiones, sobre la que escribió repetidamente en Alquimias: "Parche a parche, ¿qué camino se hace al andar?". En efecto, escribiera sobre temas tributarios, gasto público, federalismo fiscal, salud, educación o sistema previsional, Oscar siempre insistió en el hecho de que en las últimas décadas la Argentina se caracterizó, entre otras ignominias, por la acumulación de "reformas" parciales, y muchas veces mal encaminadas, que no resultaban más que parches transitorios ante la imposibilidad de dar debates serios y profundos en búsqueda de consensos duraderos sobre las mejoras formas de abordar los problemas de fondo de cada una de esas áreas De paso notemos que el título de aquel posteo también nos remite a otro de sus grandes intereses, la música, pasión que compartimos (lo mismo que la del cine) y sobre la cual discurrimos largamente tanto en el programa de radio que condujimos junto con Norberto Lema en Radio UBA (Partida Doble), así como en la "Oficina J" de la FCE-UBA, que cohabitamos también con Roberto Bisang y Javier Curcio.

Oscar se fue, y sé que lo hizo con amargura frente a la persistente decadencia de la economía argentina, y también frente al franco deterioro del nivel del debate público sobre muchos de los grandes temas acerca de los que investigó durante su larga y prestigiosa carrera. Pero nunca perdió el sentido del humor, con el que alegró siempre las charlas en la Facultad y en el Instituto Interdisciplinario de Economía Política, IIEP, del cual fue también miembro fundador y pilar de su desarrollo posterior. Tampoco, y a pesar de su desencanto con la evolución de la cosa pública en el país, perdió su voluntad de opinar y debatir, siempre de forma directa y a veces cruda, pero con una gran honestidad intelectual y desde el conocimiento profundo de los problemas que trataba (contra lo que él llamaba con gran inventiva irónica "economistas de amplio espectro").

Esta es la primera nota que escribo en este blog que no va a pasar previamente por la lectura de Oscar. No me va a corregir errores ortográficos o gramaticales, no me va a hacer comentarios relevantes ni me va a sugerir títulos ocurrentes. Lo vamos a extrañar mucho pero lo vamos a recordar siempre.

Pablo J. Mira*

Inflexiones

Hacia 2011, la economía argentina llegaba al final de las dos últimas experiencias de crecimiento alto y sostenido que conoció en los últimos 50 años. La primera fue la expansión de los años noventa bajo el régimen de convertibilidad. La segunda fue la recuperación posterior a la crisis de ese mismo régimen en 2001–2002.

En ambos casos, la resurrección tomó ventaja de la capacidad inutilizada y del desempleo heredados. En los noventa, un motor adicional fue la estabilidad garantizada por el regreso del financiamiento externo, y la subsecuente aparición del crédito interno (Heymann, 2000); en los 2000, el default de la deuda pública y un shock positivo de términos de intercambio propiciaron las condiciones para una expansión de varios años (Ocampo, 2007).

Se trató de dos episodios de alto crecimiento, pero transitorios, y con desenlaces diferentes. El ciclo de la convertibilidad terminó en una crisis abrupta, asociada a inconsistencias macroeconómicas, muy especialmente en el frente externo, a las que contribuyeron reformas estructurales como la del sistema previsional (Damill, Frenkel y Juvenal, 2003). La fase posterior a 2003, en cambio, fue perdiendo vigor de manera más gradual: desde 2011 se aceleró la inflación, se erosionaron los superávits fiscal y externo y se postergaron inversiones clave. No hubo una explosión inmediata, pero las dificultades se fueron acumulando hasta desembocar en un estancamiento persistente (Damill, Frenkel y Rapetti, 2015).

Estas diferencias en el modo en que concluyeron ambas experiencias ofrecen una clave útil para leer el libro que aquí se reseña. Las explosiones suelen ser interpretadas como la necesidad de reconsiderar completamente el funcionamiento de la economía, con poco tiempo o espacio para reflexionar acerca de sus problemas de fondo. Los procesos de deterioro progresivo, en cambio, tienden a poner de relieve debilidades estructurales específicas y abren la posibilidad de identificar con mayor claridad las oportunidades y las restricciones de una estrategia de desarrollo.

La metáfora de un automóvil problemático puede ilustrar el punto. Si en un momento el motor del coche estalla, la conclusión natural es que nada en el auto funcionaba bien, y que la solución pasaba por reemplazarlo. Si en cambio lo que se observa son fallas recurrentes, el diagnóstico exige abrir el capot y distinguir qué piezas fallan, cuáles son reparables y cuáles deben reemplazarse. Pensando el desarrollo económico argentino se inscribe en esa tarea de mecánico: analiza las limitaciones de diseño que empezaron a quedar expuestas desde el punto de inflexión de 2011.

Oteando el desarrollo desde la meseta

El volumen compila trabajos de investigadoras e investigadores vinculados al Instituto Interdisciplinario de Economía Política (IIEP), creado también en 2011. No se presenta como un plan de desarrollo ni como una colección de recetas, sino como un conjunto de aportes a una agenda de debate, todo debidamente aclarado en la introducción.

El libro reúne diez capítulos, más un prólogo, una introducción y un epílogo, sobre un abanico amplio de temas: tributación, gasto social, inserción internacional y regional, políticas de competencia, energía, minería, bioeconomía, agro 4.0, economía del espacio y cambio climático. Esa aparente dispersión es también una oportunidad. Leído desde el punto de inflexión de 2011, el libro puede verse como un intento de cartografiar capacidades de desarrollo más que de concentrarse en análisis sectoriales puros.

Más allá del contenido, el libro se beneficia de una muy buena edición. La organización general es clara, los capítulos tienen un orden coherente, y la introducción y el epílogo combinan con eficacia el material general. Todo esto convierte a Pensando en una obra de lectura, pero también de consulta. En lo formal, la diagramación obedece una estética sobria, y las tablas y gráficos se presentan a todo color tanto en la versión en papel como en la electrónica. En términos de escritura, se trata de autores de enorme trayectoria y experiencia en los temas desarrollados, que logran combinar rigor académico con una vocación divulgativa que autoriza a la obra a intervenir en la discusión pública.

La introducción y el epílogo recorren los capítulos del libro, pero no pretenden realizar un ejercicio que los vincule explícitamente. A fin de direccionar esta agenda, en esta reseña señalamos algunas posibles conexiones, distinguiendo cuatro tensiones y un mapa de capacidades que parecen emerger de los artículos en su conjunto.

Tensión 1: Estado ambicioso, resultados desiguales

La primera tensión es la de un Estado aspiracional que no consigue traducir su tamaño en logros satisfactorios y homogéneos. Oscar Cetrángolo muestra cómo el sistema tributario combinó, a lo largo de cuatro décadas, impuestos “tradicionales” (IVA, ganancias) con figuras heterodoxas (retenciones, impuesto al cheque, gravámenes de emergencia) que nacieron como transitorias y se volvieron permanentes. Complementariamente, Javier Curcio y Ariela Goldschmit documentan un nivel de gasto social sobre el producto comparable al de muchas economías avanzadas, con resultados en términos de equidad y garantía de derechos muy por debajo de esos referentes. En su diagnóstico, la superposición de regímenes contributivos y no contributivos, la fragmentación institucional y las desigualdades federales lleva a que la calidad de las prestaciones dependan excesivamente del lugar de residencia y de la situación laboral.

La desconexión entre el esfuerzo fiscal agregado y los resultados sociales efectivos no fue inevitable. En materia impositiva, la Argentina perdió varias oportunidades de converger hacia un esquema más simple y progresivo, en línea con las agendas de reforma tributaria que la CEPAL o el propio Cetrángolo vienen proponiendo hace años (Cetrángolo y Gómez Sabaini, 2012).

Las propuestas que se bosquejan en estos capítulos apuntan a recomponer ese vínculo entre esfuerzo y resultados. La orientación es desplazar gradualmente la carga hacia impuestos más progresivos y menos distorsivos, ordenar el mapa del gasto social para que proteja mejor a quienes hoy quedan peor cubiertos, y revisar las reglas previsionales.

Tensión 2: mundo inestable, estrategia indefinida

Una segunda tensión aparece en los capítulos dedicados a la inserción internacional. La Argentina es una economía pequeña y abierta, fuertemente condicionada por la disponibilidad de divisas, que llega a la inflexión de 2011 con una historia extensa de crisis de balance de pagos. Sin embargo, el país no termina de definir una estrategia sostenida respecto de cómo quiere integrarse al mundo en un contexto de cadenas globales que se están reconfigurando, de nuevas tensiones geopolíticas y de transición climática.

Ricardo Carciofi parte justamente de esa transformación del escenario externo: cadenas de valor más cortas o regionalizadas, disputas entre potencias que mezclan comercio, tecnología y seguridad, nuevas reglas asociadas a las emisiones de carbono. En ese marco, la clásica dicotomía “apertura versus protección” resulta cada vez menos útil. Lo que está en juego es cómo articular política comercial, políticas productivas e integración financiera en un contexto en el que los márgenes de maniobra son acotados, pero no inexistentes.

Gustavo Svarzman, a su vez, revisa la historia del Mercosur y se pregunta para qué sirve hoy el bloque. La respuesta no es obvia ni en términos económicos ni políticos. Por un lado, el mercado regional sigue siendo relevante para muchas manufacturas argentinas; por otro, los vaivenes de las políticas comerciales y cambiarias dentro del propio bloque han erosionado parte de ese potencial. Argentina necesita una región que funcione como plataforma de aprendizaje y diversificación, pero no termina de decidir qué lugar quiere ocupar en esa arquitectura.

El aspecto común de estas aproximaciones es que la discusión sobre la inserción internacional no puede limitarse a negociar aranceles o a firmar acuerdos ad hoc. Obliga a preguntarse cómo se conectan esas decisiones con los perfiles productivos que se quieren promover, con las capacidades tecnológicas que se busca desarrollar, con las restricciones ambientales que habrá que respetar. Para Argentina, mal que nos pese, el mundo es a la vez una oportunidad y una amenaza, pero los decisores no han logrado traducir esa ambivalencia en una estrategia explícita.

Tensión 3: recursos abundantes, divisas escasas

La tercera tensión atraviesa los textos sobre energía y minería. La Argentina es un país con recursos naturales abundantes pero convive con una restricción externa crónica y con recurrentes crisis de balanza de pagos. La promesa de Vaca Muerta y de una minería metalífera en expansión convive con un historial de volatilidad cambiaria y con potenciales conflictos socioambientales.

Alejandro Einstoss y Julián Rojo exploran los dilemas de la política energética en este contexto: necesidades de inversión colosales en generación, transporte y distribución; tensiones entre objetivos fiscales, tarifas y señales de largo plazo; presiones, internas y externas, para acelerar la transición hacia una matriz más limpia. Diego Murguía, por su parte, analiza las condiciones para un desarrollo estratégico de la minería metalífera, haciendo foco en la competencia por inversiones con otros países, en los conflictos territoriales y en la exigencia de mejorar la gobernanza de los proyectos.

El dilema de la especialización en la explotación de recursos naturales es un tema tradicional y recurrente. Los mismos sectores que se presentan como vía rápida para aliviar la escasez de divisas pueden reforzar enclaves con escasos encadenamientos productivos, si no se articulan con estrategias de diversificación e innovación. Y aun así, tampoco es obvio que esa holgura de divisas se verifique, pues las decisiones de inversión que se tomen hoy definen trayectorias de emisiones y de uso del suelo que condicionan la posibilidad de cumplir con compromisos climáticos y con demandas locales de protección ambiental.

El libro sugiere algunos criterios para navegar esa tensión, que incluyen exigencias de contenido local razonables, marcos regulatorios estables pero exigentes en materia ambiental, y articulación con políticas de ciencia y tecnología. Como siempre, estas recomendaciones generales constituyen en sus detalles de implementación desafíos en sí mismos, tanto en términos de aceptación política y social como de las capacidades de los ejecutores.

Tensión 4: tecnología de punta, difusión limitada

La cuarta tensión remite a la coexistencia de islas de alta sofisticación tecnológica con un entramado productivo heterogéneo y, en muchos casos, atrasado. Roberto Bisang retoma su línea de trabajo sobre bioeconomía para mostrar que la Argentina ha desarrollado capacidades científicas y empresariales en biotecnología, genética e insumos avanzados (véase, por ejemplo, Bisang, 2014). Jeremías Lachman, Andrés López y Paulo Pascuini, a su vez, ilustran el potencial del agro 4.0 y de la economía del espacio, basados en sensores, satélites, plataformas de datos y servicios intensivos en conocimiento.

La existencia de islas dinámicas en un mar de rezazo es algo natural en economías en transformación, pero Argentina parece estar en una etapa previa, donde la transición no parece haber tenido efectos decisivos a nivel macro. El interrogante es entonces hasta qué punto esos núcleos pueden traccionar al resto del tejido productivo o, por el contrario, habrán de consolidarse como enclaves sofisticados que conviven con un entorno de transformaciones limitadas. La literatura sobre cambio estructural sugiere que el desarrollo implica, tarde o temprano, la desaparición o reducción relativa de sectores de baja productividad y la expansión de actividades más complejas (McMillan y Rodrik, 2011). La experiencia argentina reciente muestra más superposición que reemplazo, en un entorno social y político especialmente conflictivo.

Los textos apuestan a que estos sectores de frontera puedan cumplir un papel de “locomotoras” del desarrollo, pero solo bajo condiciones exigentes: políticas activas de difusión tecnológica, arreglos institucionales que faciliten el acceso de productores pequeños y medianos a las nuevas tecnologías, y estrategias de formación de recursos humanos.

Pensando la Implementación

Buena parte de las propuestas que recorren el libro comparten un supuesto fuerte, no siempre explícito: la existencia de un Estado capaz de formular, coordinar y sostener las políticas recomendadas con consistencia temporal. Los problemas recurrentes que atraviesa la administración pública local son conocidos: incentivos imperfectos, rotación de equipos, fragmentación organizacional y una competencia que privilegia las ideas políticas por sobre la capacidad profesional (el escenario se vuelve más complejo ante una gestión que propone una revisión profunda de los organismos y funciones que tradicionalmente han definido la intervención del Estado).

Esto señaliza una potencial extensión de la obra. A partir de sus ideas de reforma tributaria progresiva, reordenamiento del gasto social, estrategias de inserción internacional, marcos regulatorios para energía y minería, políticas de innovación y respuestas al cambio climático, es necesario reflexionar sobre la habilitación política y profesional de las medidas: quién se encarga de esta agenda y con qué incentivos. Interrogantes asociados incluyen las potenciales configuraciones de actores estatales, empresariales y sociales que podrían llevar a cabo estas reformas y sostenerlas en el largo plazo, o analizar las compensaciones necesarias para hacerlas política y socialmente viables.

Otro desafío remite a la arquitectura de implementación. Varias de las propuestas requieren la creación o el fortalecimiento de capacidades específicas: agencias de competencia con alta autonomía técnica, reguladores capaces de lidiar con proyectos de gran escala, unidades especializadas en medición y reporte de emisiones, equipos de política productiva que trabajen palmo a palmo con el sector privado, etcétera. En un contexto de una administración pública poco sofisticada, una alternativa novedosa de implementación son las llamadas “unidades de nudges”, que aplican ideas de la economía del comportamiento para mejorar las políticas públicas. La herramienta por sí sola es obviamente insuficiente, pero en situaciones de abandono profesional de las capacidades estatales, puede ser una herramienta útil, que además ha mostrado un éxito resonante en varios países (OECD, 2017).

El libro también invita a pensar en la conexión entre capítulos más allá de las afinidades temáticas reconstruidas en esta reseña. Podríamos preguntarnos qué ocurriría si se intentaran llevar a cabo, de manera simultánea, las agendas que cada autor propone en su campo. Por ejemplo, ¿cómo afectaría una reforma tributaria al financiamiento de la transición energética?, ¿qué tipo de información deberían compartir entre sí las áreas de competencia, energía, desarrollo productivo y ambiente para que las decisiones no sean contradictorias? Se trata de interrogantes que exceden el alcance de un volumen como este, pero marcan un horizonte de discusión en el que las políticas de desarrollo dejan de pensarse como una sumatoria de “mejores prácticas” sectoriales y pasan a considerarse como un entramado de decisiones interdependientes.

Si la década y media perdida posterior a 2011 obligó a mirar con más atención las limitaciones del modelo de desarrollo argentino, el paso siguiente es someter a la misma lupa las capacidades políticas e institucionales que harían falta para transformar diagnósticos informados en políticas efectivamente aplicadas.

Conclusión: un mapa de capacidades

"Pensando el desarrollo económico argentino" es una respuesta colectiva a una pregunta a la vez simple y difícil: cómo encauzar una economía que, tras haber conocido dos episodios de crecimiento intenso, lleva más de una década sin encontrar siquiera un atisbo de expectativa de expansión sostenida. La respuesta del libro es un mapa, naturalmente incompleto pero relevante, que explicita tensiones, pero que también deja claras cuáles son las capacidades disponibles. La principal virtud del volumen consiste en detectarlas y, al mismo tiempo, destilar cierta esperanza de su plausibilidad. Tenemos las preguntas pero también algunas respuestas, diagnósticos puntuales que revelan oportunidades concretas, que hay que saber aprovechar.

El libro es explícito acerca de sus límites en materia macroeconómica. Se quiere evitar la trampa de ese himno a la inacción que es la frase “primero resolvemos la macro y después pensamos el desarrollo”. Aun en contextos de volatilidad, sostienen los compiladores, es posible y necesario avanzar en la construcción de capacidades fiscales, productivas, tecnológicas y ambientales que seguirán siendo relevantes cualquiera sea el régimen macro finalmente adoptado. Si bien corresponde pensar las problemáticas productivas sin autocensura, lo cierto es que la conexión de la macro con estos desarrollos es dispar. Hay políticas y desarrollos sectoriales que sobreviven incluso a pesar de una macro inestable, pero otros decididamente no, por lo que entender cada caso es crucial para aplicar el motto del libro.

Si en algún momento la Argentina decide encarar una estrategia de desarrollo que vaya más allá de la estabilización de corto plazo, este libro será un punto de partida obligado para pensar qué capacidades fiscales, sociales, productivas, tecnológicas y ambientales debería acumular para no repetir la historia de episodios “positivos pero transitorios” que terminen en una nueva frustración.

Referencias

• Aghion, P. y Howitt, P. (2006). "Appropriate growth policy: A unifying framework". Journal of the European Economic Association, 4(2–3), 269–314.

• Bisang, R. (2014). Las empresas de biotecnología en Argentina. Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva (MINCYT), Buenos Aires.

• Cetrángolo, O. y Gómez Sabaini, J. C. (2012). La tributación en América Latina: en busca de una nueva agenda de reformas. CEPAL.

• Damill, M., Frenkel, R. y Juvenal, L. (2003). Las cuentas públicas y la crisis de la convertibilidad en Argentina. Documento de Trabajo n.° 4, CESPA, FCE-UBA, Buenos Aires.

• Damill, M., Frenkel, R. y Rapetti, M. (2015). "Macroeconomic Policy in Argentina During 2002–2013". Comparative Economic Studies, 57(3), 369–400.

• Hausmann, R., Hwang, J. y Rodrik, D. (2007). "What you export matters". Journal of Economic Growth, 12(1), 1–25.

• Heymann, D. (2000). El esquema de convertibilidad. CEPAL, Documento de proyectos e investigación, LC/BUE/G.108, Oficina de la CEPAL en Buenos Aires.

• McMillan, M. S. y Rodrik, D. (2011). "Globalization, Structural Change and Productivity Growth". NBER Working Paper n.° 17143.

• OECD (2017). Behavioural Insights and Public Policy: Lessons from Around the World. OECD Publishing, París.

• Ocampo, J. A. (2007). "La macroeconomía de la bonanza económica latinoamericana". Revista de la CEPAL, 93, 7–28.

• Rodrik, D. (2004). Industrial Policy for the Twenty-First Century. CEPR Discussion Paper n.° 4767.

*Dr. en Economía | Universidad de Buenos Aires (Argentina)

Tratando de encontrar motivos que expliquen la profunda insatisfacción frente al debate político en la Argentina, hay un aspecto en particular que creo relevante rescatar. Suele molestarnos que el argumento más frecuentemente esgrimido por los contendientes con mayor apoyo del electorado sea la descalificación del otro, sin mayor preocupación por presentar propuestas claras de reforma.

Pero, tal vez más grave, sea comprobar que, a partir de la importante disputa entre los gobiernos nacional y provinciales, han emergido, a modo de propuestas, declaraciones bastante discutibles acerca de nuestra organización federal. Aquí debemos llamar la atención sobre la dificultad de comprender los problemas de nuestro federalismo. En algunos casos, creo que no se trata de dificultad de comprensión sino de intereses particulares que prefieren obviar lo obvio de nuestra organización federal.

Lo que se suele escuchar acerca de la situación fiscal de las provincias y la relación con el gobierno nacional se refiere, básicamente, a la necesidad de eliminar el impuesto sobre los ingresos brutos debido a las distorsiones que genera, la conveniencia de modificar el régimen de coparticipación que estaría consolidando la situación de provincias “rentistas” sin incentivos a cobrar impuestos y otros comentarios donde las finanzas provinciales aparecen como causantes importantes de problemas macro fiscales del país.

Se trata de prioridades que reflejan con mayor fuerza las demandas de los gobiernos nacional y de las provincias de mayor desarrollo relativo (contribuyentes netos al régimen de coparticipación de impuestos), pero difícilmente puedan ser consideradas a la cabeza de agendas para mejorar la provisión de servicios públicos esenciales de manera homogénea a lo largo del territorio argentino, negando de algún modo que precisamente la Nación incluye a todas las provincias. Esta breve nota tiene como propósito introducir en las complejidades propias de nuestra organización federal, que deben ser consideradas con mucho mayor cuidado que lo que estamos presenciando en los debates.

Debemos comenzar recordando que a lo largo de la historia argentina los desequilibrios fiscales estuvieron mayormente determinados por las cuentas del gobierno nacional. Como se presentó en una nota previa de este mismo blog, la evolución del resultado del agregado de cuentas provinciales confirma que no puede atribuirse a ese nivel de gobierno la historia de desequilibrios fiscales. Más grave aún, como se explicó en esta otra nota de este blog a raíz de los conflictos recientes del gobierno nacional con las provincias, las cuentas del gobierno nacional incluyen recursos que les corresponden a las provincias. Entre ellos se cuentan las transferencias para cubrir los desequilibrios de las cajas previsionales de las provincias o los recursos del fondo de ATN no distribuidos.

Pero, lo que reviste mayor gravedad es que, al no debatirse las políticas públicas que se requieren para mejorar el funcionamiento de nuestra sociedad, buena parte de quienes opinan sobre las relaciones entre la Nación y las provincias sólo consideran aspectos financieros, sin comprender que la calidad de vida de nuestros ciudadanos y las posibilidades de crecimiento y desarrollo se encuentran estrechamente vinculadas con la manera en que se consolidan las relaciones entre diferentes niveles de gobierno.

Suele olvidarse que nuestra organización federal presenta numerosos vacíos y definiciones ambiguas en materia de responsabilidades a cargo de cada uno de los niveles de gobierno. Sobre ese escenario, debe destacarse un grupo de rasgos estilizados que definen la trayectoria de mediano plazo de las relaciones intergubernamentales.

En primer lugar, la existencia de desequilibrios regionales persistentes a lo largo de nuestra historia. A pesar de ser un tema de debate recurrente desde la propia organización nacional, en el siglo XIX, el país presenta enormes diferencias de desarrollo económico regional. Es así que, como se explicó en la nota previa de este blog antes referida, casi la mitad del PIB del país se origina en la Provincia y Ciudad de Buenos Aires, y tres cuartas partes corresponde a esas jurisdicciones más Mendoza, Santa Fe, Córdoba y la Patagonia. Como contraparte, en las restantes 14 jurisdicciones se genera algo más de un cuarto del producto. Eso significa que en esas provincias hay escasas bases tributarias y, consecuentemente, una alta dependencia de ingresos recaudados por el gobierno nacional para financiar sus gastos.

En segundo lugar, debe considerarse la evolución de mediano plazo de la tributación dominada por el paulatino predominio de impuestos que resultan administrados más eficientemente desde el gobierno central (Rentas, IVA, Internos).

En tercer término, una combinación de normas constitucionales y políticas de reforma durante el último medio siglo derivó en la descentralización hacia las provincias y algunos gobiernos locales del gasto en salud, educación, saneamiento y otros esenciales para la formación de capital humano a lo largo de nuestro territorio.

El resultado de esos movimientos  combinados es una creciente dificultad para hacer que las políticas públicas tiendan a reducir las brechas de desarrollo humano entre regiones de nuestro territorio, lo que se pone de manifiesto toda  vez que consultamos los resultados de evaluación educativa por provincias, los indicadores sanitarios, la disponibilidad de agua y saneamiento, y todo otro indicador relevante que defina las enormes brechas de calidad de vida dependiendo del lugar de nacimiento y residencia de cada ciudadano.

Este es el nudo de la anunciada insatisfacción con el tipo de referencias a la organización federal que predomina en el debate actual. En la medida en que la pretendida solución pase por reformas puntuales en la tributación o en algunas transferencias financieras se está dejando de lado la necesaria e imprescindible reforma en las políticas públicas de carácter federal que mejoren la provisión de servicios públicos con impacto sobre el desarrollo humano, la equidad y la cohesión social.

Por ejemplo, suele escucharse que la reforma tributaria más importante que se propone desde la Nación es la eliminación de los impuestos provinciales sobre los ingresos brutos, siendo que existen impuestos nacionales tan o más ineficientes (créditos y débitos en cuenta corriente, por ejemplo) y que, además, la eliminación de los impuestos sobre los Ingresos Brutos debe estar acompañada de otras reformas que aseguren mantener (y mejorar) el financiamiento de las funciones que llevan a cabo los gobiernos provinciales y CABA.

En suma, debe reconocerse que una reforma de nuestro federalismo no debe estar centrada en aspectos puramente financieros sino que debe hacer foco en las políticas para mejorar la provisión de servicios esenciales para el desarrollo humano a lo largo de todo el territorio, logrando un federalismo verdaderamenbte inclusivo e igualitario en todo el territorio.

* Docente de Finanzas Públicas en la FCE, UBA;  Investigador del Instituto Interdisciplinario de Economía Política y miembro de AFISPOP en el IIEP.

Malena Aprile*, Oscar Cetrángolo** y Ariela Goldschmit***

Bajo las especiales circunstancias en las que se desarrolla el debate político en la Argentina, quienes prefieren las posiciones oficialistas/libertarias colocan en un lugar de privilegio el rápido ajuste de las cuentas públicas (sin medir costos relativos de decisiones alternativas) y una reducción al mínimo de la presencia estatal en la economía. Se llega al extremo (siguiendo los postulados más drásticos de la escuela de la elección pública^[2]) de establecer que, si bien pueden existir situaciones donde el mercado no asigna eficientemente los recursos (cuando no se cumplen los supuestos básicos de los mercados en competencia perfecta), su corrección mediante políticas públicas puede llegar a empeorar aún más la situación. Se trata de un debate que se dio con mucha intensidad en los años noventa y que, ahora, vuelve en una versión un tanto más extrema e ingenua, que hace caso omiso de los ricos debates de aquel entonces. 

Llamativamente, una de las supuestas ventajas de reducir (eliminar) la presencia estatal aparece de la mano de la desaparición de incentivos a prácticas corruptas, tema que aparece hoy como poco creíble, a la luz de las últimas noticias y descubrimientos.

Es habitual considerar que el mercado de salud destaca, entre muchos otros, en materia de ineficiencias en la asignación de recursos cuando solo opera el mercado^[3]. En esos casos, si la intervención pública no logra resolver los problemas de fracaso de los mercados, ¿se debe dejar que opere esa mala asignación o hay que encontrar la manera de mejorar la intervención pública y, por ende, la asignación eficiente de recursos? De eso trata esta nota.

Analizaremos el caso del fentanilo, pero no para comprender la totalidad de los problemas de ese mercado sino, básicamente, para servir de ejemplo acerca de la necesidad de mejorar la regulación estatal y las políticas públicas. Comencemos repasando los hechos.

La información disponible

La tragedia por el uso hospitalario del fentanilo del laboratorio HLB Pharma ha sido una de las mayores desgracias sanitarias recientes en la Argentina. Se trata de un caso distinto al del fentanilo como adulterante de drogas ilegales, ya que las muertes en el caso que nos ocupa se produjeron por el uso de un producto de circulación legal y de uso médico.

A continuación, se resumen los puntos clave de esta historia, con base en los reportes judiciales y periodísticos:

• Causa de las muertes: Las muertes sucedieron por una contaminación bacteriana del fentanilo inyectable. Los peritajes han detectado la presencia de bacterias como la Klebsiella pneumoniae y Ralstonia mannitolilytica en las ampollas del medicamento y en los pacientes fallecidos.

• Laboratorio implicado: Los lotes de fentanilo contaminado fueron producidos y distribuidos por el laboratorio HLB Pharma Group y su subsidiaria Laboratorios Ramallo.

• Víctimas y contexto: La tragedia comenzó a ser detectada en el Hospital Italiano de La Plata, donde se registró un brote de enfermedades infecciosas en pacientes internados que habían recibido el sedante. Desde entonces, la investigación judicial ha ido confirmando más muertes en distintos hospitales del país. Las víctimas eran pacientes que estaban siendo tratados por otras afecciones y recibieron la dosis de fentanilo contaminada. Según reportes recientes, la cifra de fallecidos ya se acerca a un centenar.

• Investigación judicial: La justicia federal de La Plata, a cargo del juez Ernesto Kreplak, investiga el caso como un posible delito contra la salud pública y negligencia en la fabricación y distribución del medicamento.

• Alcance del problema: Se calcula que decenas de miles de ampollas de los lotes contaminados fueron distribuidas en varios hospitales del país antes de que se emitiera la alerta sanitaria y se retirara el producto del mercado. Esto llevó a una masiva incautación y retiro de los lotes afectados para evitar más víctimas.

La ANMAT fue la entidad responsable de emitir la alerta sanitaria^[4] y de iniciar la investigación una vez que los hospitales, como el Hospital Italiano de La Plata, comenzaron a reportar el brote de infecciones relacionadas con el uso del fentanilo inyectable. Según los reportes periodísticos y judiciales, el organismo había realizado inspecciones previas en los laboratorios de HLB Pharma Group y Laboratorios Ramallo entre noviembre de 2024 y principios de 2025, donde detectaron una serie de irregularidades, incluyendo la "falta absoluta de limpieza" y otras deficiencias en el proceso de producción de medicamentos.

Una de las principales críticas a la ANMAT, mencionada en la investigación, es la demora de dos meses entre la detección de las fallas en el laboratorio y la decisión de suspender su actividad productiva. Para cuando se tomó esta medida, los lotes de fentanilo contaminado ya habían sido elaborados y distribuidos a los hospitales de todo el país.

Adicionalmente, debe señalarse que el Instituto Nacional de Medicamentos (INAME) fue fusionado con la ANMAT y, como en varios otros organismos del estado, muchos cuadros técnicos fueron desvinculados o se fueron ante la pérdida de salario real sufrida por el sector^[5].

Entonces ¿Qué se debe discutir?

Tenemos que disculparnos ante el lector de este blog por explicar lo obvio en circunstancias donde lo obvio se pone en duda. Sabemos que el mercado asegura una eficiente asignación de recursos bajo ciertas condiciones muy especiales. Toda vez que esas condiciones estén ausentes surge el debate sobre la necesidad y conveniencia de algún tipo de intervención estatal. Debate que no solo involucra cuestiones de eficiencia sino también sobre las preferencias de cada sociedad sobre la justicia en la asignación de recursos resultante.

Ahora bien, las posibilidades de intervención estatal son múltiples y nada asegura una solución a esos problemas con cada combinación de políticas públicas, dando origen a las críticas que se conocen como las fallas de la intervención estatal. Sabemos que la posición libertaria extrema argumenta que si falla el estado no sirve su intervención. Aquí sostenemos que la sola idea de “empate” entre fallas del mercado y fallas del estado conlleva una lógica sumamente discutible, que puede derivar en consecuencias nefastas, como lo muestra el caso que aquí ilustramos.

Entendemos que, más allá de los sesgos ideológicos y el peso de intereses particulares, si el mercado no asigna de manera eficiente (ni justa, dependiendo de la visión de cada uno), debe tomarse como un dato de la realidad. En cambio, cuando el estado falla, siempre habrá posibilidades de mejorar el tipo de intervención estatal. De eso se trata la política fiscal. Lamentablemente, el caso argentino muestra los peores ejemplos de intervención, en especial durante las últimas décadas, pero ello no llega a ser argumento suficiente para la anarquía del mercado y la ausencia estatal.

Volviendo al caso que tomamos como ejemplo, la falla es de la regulación, no de la idea de regular: La existencia de un organismo como la ANMAT es un reconocimiento de que el mercado, por sí solo, no puede garantizar la seguridad de los medicamentos. La asimetría de información entre el laboratorio y el consumidor es total. No puede pensarse en que cualquier individuo, especialmente aquel que se encuentra hospitalizado y en terapia intensiva, se encuentre en condiciones de evaluar la calidad de los medicamentos que le suministran en los efectores^[6]. Si el Estado no interviene con regulaciones estrictas, el riesgo de que el mercado distribuya productos peligrosos es muy alto.

La tragedia del fentanilo es un claro ejemplo de lo que pasa cuando el organismo de control (el Estado) no cumple su función de forma efectiva. No se trata de un argumento en favor de la desaparición del organismo de regulación y control sino, por el contrario, de la necesidad de corregir errores y fortalecer la regulación para hacer que la sociedad pueda gozar de la protección necesaria por parte del Estado.

* Docente de Finanzas Públicas en la FCE, UBA;  Investigadora del Instituto Interdisciplinario de Economía Política y miembro de AFISPOP en el IIEP.

** Docente de Finanzas Públicas en la FCE, UBA;  Investigador del Instituto Interdisciplinario de Economía Política y miembro de AFISPOP en el IIEP.

***Docente de Finanzas Públicas en la FCE, UBA;  Investigadora del Instituto Interdisciplinario de Economía Política y miembro de AFISPOP en el IIEP.

^[1] Buchanan and Musgrave, Public Finance and Public Choice, The MIT Press, Londres, 2001. P. 55.

^[2] Véase, por ejemplo, Peacock, A., “Elección Pública: Una perspectiva Histórica”; Capítulo 2 “La elección pública y el análisis del crecimiento del sector público”; Alianza Económica, Madrid, 1995

^[3] La asignación vía mercado resulta asimismo inequitativa en el caso del sector salud.

^[4] Disposición 3156/2025

^[5] El Instituto Nacional de Medicamentos (INAME) forma parte de la Administración Nacional de Medicamentos, Alimentos y Tecnología Médica (ANMAT) y se encuentra a cargo de la fiscalización y control de todo lo relacionado con los medicamentos en el país (autorización y registro fiscalización, vigilancia y control de calidad). Se ocupa de garantizar que los medicamentos disponibles en el país sean seguros, efectivos y de calidad. La ANMAT, por su parte, tiene la responsabilidad de proteger la salud de la población a través de la regulación de una amplia gama de productos, incluyendo alimentos, productos médicos y cosméticos y a través del INAME los medicamentos.

^[6] Ciertamente, teniendo en cuenta la creciente complejidad de la medicina, tampoco resulta razonable asumir que cada médico tiene la información suficiente para evaluar la calidad y efectos terapéuticos de cada medicamento o procedimiento. 

Hace una semana se nos ha muerto como de un rayo Carlos Acuña, a quien tanto queríamos.

En el ambiente intelectual argentino y regional fue un referente único cuya huella seguirá influyendo durante mucho tiempo a través de su producción y también la de sus múltiples discípulos y colegas con los que tuvo riquísimas discusiones. Muchos y variados son los rasgos que lo hacen diferente. Haremos referencia aquí aquellos que nos parecen más relevantes, siendo conscientes de que la mayor o menor relevancia no deja de ser objeto de opinión personal.

Fue uno de los pioneros en los estudios de las ciencias políticas en la Argentina, llevando su saber a la frontera de los estudios académicos, pero con una preocupación permanente por la aplicación a casos prácticos. Precisamente, la combinación de las mejores recomendaciones de la teoría, la experiencia internacional y el exhaustivo análisis de las áreas en donde se aplicaron políticas de reforma han sido los elementos centrales que guiaron el trabajo aplicado de Acuña. Sin duda, la adecuada aproximación a esas temáticas requiere de la interacción con otras disciplinas. Se trata de un ejercicio muy difícil de llevar a cabo debido al supuesto predominio de una disciplina sobre otra, los egos personales y otros defectos que nunca estuvieron presentes en el trabajo de Carlos, algo de lo que puede dar fe quien escribe estas líneas y muchos otros colegas. En su caso, el aporte a la interdisciplinariedad no se limitó a la participación en equipos diversos, sino a la selección y formación de equipos complejos que dieron resultados sumamente positivos. Su aplicación a casos concretos derivó, naturalmente en una rica experiencia de estudios interdisciplinarios. Quien escribe estas notas no puede dejar de señalar el aprendizaje en formas de trabajar junto a este intelectual único. Además, desde el punto de vista de la UBA, no podemos dejar de señalar los sustantivos aportes en los orígenes y primeros pasos del Instituto Interdisciplinario de Economía Política (IIEP) UBA/CONICET, del cual Carlos fue integrante fundador y miembro de su primer Consejo Directivo.

Carlos fue, sin duda, un personaje central en el estudio de las instituciones y, desde allí, intentó posibilitar y potenciar el abordaje interdisciplinario, en una versión al mismo tiempo clara y sofisticada, que tratamos de ilustrar en un Recuadro que acompaña esta nota. No se contentó con dar cursos sobre su especialidad, sino que tomó posición activa en la creación y consolidación de cursos de posgrado donde se formaron innumerables discípulos que se destacaron tanto en la actividad académica como política. Personajes que no dudó en apoyar en su actividad posterior. Resulta imposible citar algunos sin ser injustos con muchísimos otros.  

No puedo cerrar estas líneas sin mencionar dos aspectos que son los que más llamaron la atención toda vez que me tocó con Carlos. En primer lugar, las diferencias políticas nunca fueron un obstáculo para debatir y elaborar recomendaciones. Lo otro, y creo que es su marca distintiva, nunca fue complaciente con la posición de su interlocutor. A veces le pudo valer el mote de “cabrón”, pero siempre sostuvo un gran valor de defender sus posiciones, aunque pudiera molestar a otros. Esa es la esencia de la actividad intelectual honesta y eficiente.

Lo vamos a extrañar y referenciar durante mucho tiempo, y no podemos terminar estas líneas sin el reconocimiento al apoyo de sus mujeres queridas: Elsa y Malena.

En los últimos años han sido frecuentes las noticias que hablan de empresas multinacionales (EMN) que se retiran o venden sus activos en Argentina. Una reciente nota de prensa indica que alrededor de 70 EMN se movieron en esa dirección en el último quinquenio. Esta tendencia contrasta francamente con la observada en los años ’90, cuando las discusiones se daban en torno a las masiva llegada de dichas empresas al país, tanto como parte del proceso de privatizaciones, como a partir de la compra de activos de firmas privadas locales, la expansión de instalaciones existentes o, menos frecuente, inversiones totalmente nuevas (greenfield). El motivo de la presente nota es saber si estas noticias de salida de las EMN de la Argentina se corresponden con la información cuantitativa disponible sobre el tema tanto de fuentes locales como internacionales. En otras palabras, queremos conocer si efectivamente el país ha perdido atractivo relativo para la inversión extranjera en años recientes. El supuesto a priori es que la respuesta es afirmativa, y no solo por la información cualitativa que se refleja en la prensa, sino también porque en un contexto macroeconómico y regulatorio hostil, sería extraño que la Argentina resultara una localización ventajosa para la llegada de inversiones. Como veremos enseguida, los datos disponible confirman esta intuición.

1. La evolución de la inversión extranjera directa en Argentina

En primer lugar, contamos con los datos de balanza de pagos que elabora el INDEC y que incluyen información sobre flujos de inversión extranjera directa (IED). Lamentablemente, a raíz de cambios metodológicos introducidos a partir de 2006, la serie disponible con datos consistentes y comparables arranca en aquel año. Sin embargo, en principio esta información es suficiente para empezar a responder nuestra pregunta.

El gráfico 1 presenta la evolución del total de IED ingresada al país de 2006 a 2024. Lo primero que destaca son las amplias fluctuaciones de dicha variable, con picos en 2012 (USD 15320 millones) y 2023 (casi USD 25 mil millones) y valores mínimos en 2009 (en torno a USD 4 mil millones) y 2016 (USD 3260 millones). El promedio para el período ronda los USD 10 mil millones.

Ahora bien, cuando descomponemos la serie en los tres componentes que explican la IED observamos comportamientos claramente diferentes a lo largo del tiempo (Gráfico 2). Los aportes de capital promedian apenas USD 2440 millones, y observan un máximo en 2012 (USD 4860 millones) y un mínimo en 2014 con una salida de USD 110 millones. La reinversión de utilidades, en tanto, aportó en promedio USD 5 mil millones anuales, con un máximo de USD 8000 millones en 2015 y un mínimo en 2008 (USD 400 millones). Finalmente, la evolución más llamativa es la de instrumentos de deuda, que en promedio aportan USD 2330 millones, y muestran un máximo de USD 15300 millones en 2023 y un mínimo con un negativo de USD 4730 millones en 2016 (resultado de la mayor normalidad en el acceso al mercado de cambios en aquel año, que permitió la cancelación de deudas acumuladas por parte de las EMN).

Nos encontraríamos en problemas si queremos explicar estas fluctuaciones solamente a partir de la evolución de la situación macroeconómica del país. Pero las causas últimas no son misteriosas, sino que están íntimamente ligadas a la introducción de regulaciones cambiarias (genéricamente conocidas como “cepo”) que afectaron en distintos momentos del tiempo el acceso a divisas por parte de las EMN, tanto para remitir utilidades a sus casas matrices como para pagar importaciones realizadas por sus filiales en la Argentina.

En el Gráfico 3 observamos como fueron cambiando las participaciones relativas de los tres componentes de la IED en el período analizado. Hasta la introducción de las primeras restricciones cambiarias (fines de 2011), los aportes de capital representaron, en promedio, más del 40% del total del ingreso de IED (todas las cifras de este párrafo son promedios anuales simples para los distintos períodos informados). Entre 2012 y 2015 su participación bajó a 17%. En el período de gobierno de Alberto Fernández (AF) cayó aún más (13%).

En paralelo, la reinversión de utilidades, que había explicado otro 40% del total de IED entre 2006 y 2011, aumentó su peso relativo a 85% entre 2012 y 2015. Entre ambos períodos, la reinversión de utilidades como porcentaje de la renta total de las EMN en Argentina pasó de 33 a 85%. Durante el gobierno de Mauricio Macri (MM) cayó a 72% para volver a subir a un astronómico 92,5% en el mandato de AF. Para tener una referencia, en el último decenio las cifras comparables para otros países de América Latina van desde 35-40% (Brasil, Chile, Perú), a 50% (Colombia) y 65% (México) (datos basados en las cifras nacionales de balance de pagos compiladas por el Fondo Monetario Internacional). Claramente, la reinversión de utilidades en Argentina ha venido siendo muy alta en la comparación internacional, y no se explica por el insaciable apetito de las EMN por el país, sino por el efecto de las mencionadas restricciones cambiarias.

En tanto, el fenómeno más reciente, y que explica el fuerte aumento de la IED en 2022 y 2023, es el incremento súbito de la deuda de las filiales con sus casas matrices. Entre 2006 y 2021 dichos flujos aportaron en promedio USD 1000 millones anuales. En 2022 la cifra subió abruptamente a USD 8800 millones y tuvo un nuevo aumento en 2023 (USD 15300 millones). Este movimiento se explica por la imposibilidad de las empresas de acceder al mercado de oficial de cambios para pagar importaciones y la consecuente obligación de recurrir al endeudamiento.

ii. La Argentina en el mapa de la IED global y regional

Veamos ahora qué ocurrió con la participación de Argentina como receptora de IED en el contexto global. En este caso tomamos datos de la United Nations Conference on Trade and Development (UNCTAD), que recopila las estadísticas sobre el tema para todos los países y cubre un período más largo (aquí puede haber problemas de comparabilidad por cambios metodológicos que los países pueden haber introducido a lo largo del tiempo, pero podemos asumir que las cifras disponibles reflejan de manera bastante aproximada la evolución real de la distribución geográfica de la IED en el mundo en las últimas décadas).

En el acumulado para los años 90 el país recibió, en promedio anual, el 1,71% del total de IED global (Cuadro 1; ver también Gráfico 4). Esa participación bajó drásticamente en la década siguiente a 0,48%, volvió a subir (en parte ayudada por la reinversión forzosa de utilidades ya mencionada) a 0,6% en la década de 2010 y retornó a los niveles de los 2000 en el bienio 2020-2021 (no consideramos los datos de 2022 y 2023 porque están fuertemente contaminados por el ya explicado anormal crecimiento del endeudamiento de las filiales de EMN, a la vez que no hay información global para 2024).

Hagamos ahora una pregunta muy simple: ¿al presente, la participación de Argentina en la IED global es “baja o alta”? En principio podemos decir que es algo “baja” si la comparamos con el peso relativo del país en la población mundial (0,56%) y el PBI global medido en paridad de poder adquisitivo (0,7%). Por otro lado, la caída de la participación argentina en la recepción de IED global no fue parte de un fenómeno regional, ya que la Argentina perdió peso relativo durante el período analizado tanto dentro de América del Sur como de América Latina y el Caribe.

Para complementar esta información vale la pena considerar los datos disponibles para los flujos de IED originarios de EEUU, un inversor tradicionalmente muy importante en la región y en Argentina. Como se observa en el Cuadro 2, las tendencias replican las observadas a nivel global (y el peso de la Argentina en la IED proveniente de EEUU es incluso menor al que tiene para la IED global).

iii. La presencia de las EMN en la economía argentina

Una manera alternativa de analizar si la Argentina perdió o no atractivo para las EMN es recurrir a las estadísticas que producen los EEUU y la OCDE (Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico), que recogen información sobre la localización de las actividades en el exterior de las EMN originarias de ambas regiones.

En el caso de EEUU contamos con datos del Bureau of Economic Analysis (BEA) para diversas variables que reflejan la actividad en el exterior de las EMN con casa matriz en dicho país. De esta base elegimos cinco variables que consideramos representativas de dicha actividad: ventas, valor agregado, empleo, inversiones y activos. Tomamos tres períodos: 1999-2000, 2009-2011 y 2020-2022. En los gráficos 5 a 13 se muestra, para aquellos períodos, la evolución de la participación argentina sobre el total de la actividad de las EMN estadounidenses a nivel global, en América Latina y el Caribe y en América del Sur para las cinco variables mencionadas y desagregando los datos para los siguientes sectores: “minería”, “alimentos”, “químicos”, “metales primarios y productos metálicos”, “maquinaria”, “computadoras  y electrónica”, “equipos eléctricos, electrodomésticos y componentes”, “equipo de transporte”, “comercio mayorista”, “comercio minorista”, “información” (incluye telecomunicaciones, industria audiovisual, musical y editorial, y algunas actividades informáticas), “finanzas y seguros”, “servicios profesionales, científicos y técnicos” y “otras industrias” (cabe aclarar que por cuestiones de confidencialidad, básicamente, no existen datos publicados para todas las variables, períodos y desagregaciones sectoriales).

La lectura de los gráficos es bastante directa: para todos los puntos que están por arriba de la línea de 45% la participación argentina subió entre los períodos considerados en cada gráfico para la observación respectiva (observación en este caso sería el cruce de una variable -e.g. empleo- con un determinado sector -e.g. minería). En breve resumen, podemos ver que en las tres comparaciones intertemporales (1999-2000 vs 2009-2011, 1999-2000 vs 2020-2022 y 2009-2011 vs 2020-2022) la mayor parte de las observaciones se ubica por debajo de la línea de 45%, lo cual indica que el peso de la Argentina cayó entre los dos períodos analizados (esto vale a nivel global y regional y es más evidente cuando se comparan los dos extremos, 1999-2000 vs 2020-2022).

En el cuadro 3, en tanto, presentamos los datos de la evolución del peso de la Argentina para las variables y períodos mencionados, pero en este caso para el total de las actividades económicas. Se observa, en correlato con la información recién analizada, que hay caídas en todas las variables y para todas las agrupaciones regionales. En 2020-2022 la participación de la Argentina en la actividad en el extranjero de las EMN estadounidenses está por debajo de la que el país tiene en el PBI global para todas las variables tratadas a excepción del empleo (strictu sensu la comparación correcta sería contra la participación de la Argentina en el PBI global sin incluir a los EEUU, cifra que sube algo más de 0,8%; en esa comparación la afirmación vale para las cinco variables). Particularmente llamativa es la bajísima exposición de las EMN estadounidenses en materia de activos (apenas 0,2% del total global).

En el caso de la OCDE existe la base de datos Activity of Multinational Enterprises (AMNE), de la cual fue posible obtener información comparable para un período más breve (2010-2020), dos variables (empleo y ventas) y para los siguientes países: Alemania, Canadá, Francia, Italia, España, Reino Unido y Suecia. En los gráficos 14 a 16 se presentan comparaciones para el promedio de los años 2010-2012 vs 2018-2020 respecto de los cambios de la participación argentina entre ambos períodos en las variables mencionadas y para tres grupos de sectores: total industria, total servicios y total de actividad económica (cabe aclarar que no siempre tenemos datos para todas las variables y agregados sectoriales para los siete países mencionados). Los datos van en la misma dirección que los mostrados para las EMN de EEUU: la Argentina, en general, ha venido perdiendo peso en las actividades en el exterior de las EMN europeas aquí relevadas.

iv. En resumen (o chau a los dolores de cabeza)

En correspondencia con las informaciones que periódicamente anuncian que alguna EMN se retira o reduce su presencia en la Argentina, los datos “duros” revisados en esta nota muestran que efectivamente el país parece haberse hecho menos relevante para la IED y las EMN, aun con el “pulmotor” de las restricciones cambiarias que han generado flujos “artificiales” de inversión; la pérdida de atractivo inversor de la Argentina se observa incluso dentro del plano regional. Como resultado de esta tendencia, al presente el peso del país en la IED global así como en la actividad de las EMN es incluso menor al que la Argentina tiene en el PBI y la población global.

Si esta evolución es “buena” o “mala” para la Argentina queda a juicio del lector (básicamente depende de cuan favorable o no considere la presencia de empresas extranjeras en la economía argentina). Desde mi punto de vista, creo que la evidencia global sugiere que la IED tiene, en promedio, efectos positivos sobre los países receptores (aunque aquellos pueden ser condicionales al tipo de inversión y las características del país receptor). En este sentido, la presencia de EMN puede contribuir, bajo ciertas circunstancias, a mejorar los niveles de productividad, elevar el comercio y generar empleos en las economías receptoras, entre otros impactos. En todo caso, para provocar un poco, podemos adaptar la legendaria frase atribuida a Joan Robinson que dice algo así como que peor que ser explotado es no ser explotado por nadie.

No sorprende, en tanto, que la Argentina haya perdido relevancia para las EMN considerando el estancamiento y alta volatilidad de la economía, así como el efecto de las diversas regulaciones y controles introducidos en particular durante los gobiernos de CFK y AF, incluyendo las restricciones cambiarias que en el corto plazo impiden la salida de divisas pero en el largo plazo desalientan su entrada. A esto se suman episodios tales como el congelamiento de tarifas, que afectó a muchas EMN en sectores de servicios públicos, y los casos de estatización o nacionalización “forzosas” (e.g. Repsol, AYSA). Como dijo alguna vez el colega Andrés Borenstein, para las EMN la Argentina representa el 1% de la facturación y el 10% de los dolores de cabeza.

Queda, por cierto, la pregunta de cómo evolucionarán las corrientes de IED hacia la Argentina a futuro. Desde ya que la respuesta dependerá fundamentalmente de cómo le vaya a nuestra economía. En 2024 la IED llegó a USD 11640 millones, y si bien los aportes de capital llegaron a su nivel más alto desde 2018, la reinversión de utilidades y la deuda intra-firma todavía representaron 75% del total de los ingresos, en un contexto de persistencia de las restricciones cambiarias. En tanto, en el primer trimestre de 2025 (último dato disponible) se observó el menor ingreso de IED para dicho período desde que se inicia la serie en 2006 (USD 610 millones), así como aportes de capital negativos por USD 670 millones (que representan repatriación de inversiones).

El futuro dirá como sigue esta película, aunque a priori todo sugiere que, de continuar las tendencias actuales, las mayores oportunidades de atracción de IED estarán concentradas en los sectores de energía y minería. Si eventualmente se recupera una senda de crecimiento sostenido, perdida hace tiempo en el país, podrán emerger oportunidades en otros sectores, las cuáles se verían potenciadas seguramente de existir políticas más agresivas y focalizadas de atracción de IED hacia sectores con potencial de crecimiento. Mejor aun si esas políticas se acompañan de otras que ayuden a maximizar los derrames de productividad y los encadenamientos que puede generar la IED. Pero esa es otra historia, para otra nota.

Gráfico 1. Ingresos de IED a la Argentina, USD millones, 2006-2024

Fuente: elaboración propia en base a datos del INDEC

Gráfico 2. La evolución de los componentes de la IED, USD millones, 2006-2024

Fuente: elaboración propia en base a datos del INDEC

Gráfico 3. Participación relativa de los distintos componentes de la IED, %, 2026-2024

Fuente: elaboración propia en base a datos del INDEC

Gráfico 4. Participación de la Argentina en los flujos globales de IED, %, 1990-2023

Fuente: elaboración propia en base a datos de UNCTAD

Gráfico 5. Evolución de la participación promedio de la Argentina en la actividad de las EMN estadounidenses a nivel global, 1999-2000 y 2009-2011

Fuente: elaboración propia en base a datos del Bureau of Economic Analysis

Gráfico 6. Evolución de la participación promedio de la Argentina en la actividad de las EMN estadounidenses a nivel global, 1999-2000 y 2020-2022

Fuente: elaboración propia en base a datos del Bureau of Economic Analysis

Gráfico 7. Evolución de la participación promedio de la Argentina en la actividad de las EMN estadounidenses a nivel global, 2009-2011 y 2020-2022

Fuente: elaboración propia en base a datos del Bureau of Economic Analysis

Gráfico 8. Evolución de la participación promedio de la Argentina en la actividad de las EMN estadounidenses en América Latina y el Caribe, 1999-2000 y 2009-2011

Fuente: elaboración propia en base a datos del Bureau of Economic Analysis

Gráfico 9. Evolución de la participación promedio de la Argentina en la actividad de las EMN estadounidenses en América Latina y el Caribe, 1999-2000 y 2020-2022

Fuente: elaboración propia en base a datos del Bureau of Economic Analysis

Gráfico 10. Evolución de la participación promedio de la Argentina en la actividad de las EMN estadounidenses en América Latina y el Caribe, 2009-2011 y 2020-2022

Fuente: elaboración propia en base a datos del Bureau of Economic Analysis

Gráfico 11. Evolución de la participación promedio de la Argentina en la actividad de las EMN estadounidenses en América del Sur, 1999-2000 y 2009-2011

Fuente: elaboración propia en base a datos del Bureau of Economic Analysis

Gráfico 12. Evolución de la participación promedio de la Argentina en la actividad de las EMN estadounidenses en América del Sur, 1999-2000 y 2020-2022

Fuente: elaboración propia en base a datos del Bureau of Economic Analysis

Gráfico 13. Evolución de la participación promedio de la Argentina en la actividad de las EMN estadounidenses en América del Sur, 2009-2011 y 2020-2022

Fuente: elaboración propia en base a datos del Bureau of Economic Analysis

Gráfico 14. Evolución de la participación promedio de la Argentina en la actividad de las EMN europeas a nivel global, 2010-2012 y 2018-2020, total actividad económica

Fuente: elaboración propia en base a datos de la OCDE

Gráfico 15. Evolución de la participación promedio de la Argentina en la actividad de las EMN europeas a nivel global, 2010-2012 y 2018-2020, total manufactura

Fuente: elaboración propia en base a datos de la OCDE

Gráfico 16. Evolución de la participación promedio de la Argentina en la actividad de las EMN europeas a nivel global, 2010-2012 y 2018-2020, total servicios

Fuente: elaboración propia en base a datos de la OCDE

Cuadro 1. Participación de la Argentina en la recepción de IED global, IED, % sobre los respectivos totales regionales, 1990-2021

Fuente: elaboración propia en base a datos de UNCTAD

Cuadro 2 Participación de la Argentina en los flujos de IED originarios de EEUU, % sobre los respectivos totales regionales, 1990-2023

Fuente: elaboración propia en base a datos del Bureau of Economic Analysis

*: no se consideran los datos de 2018 debido a que en dicho año hubo una significativa repatriación de inversiones por parte de las EMN de EEUU debido a la reforma fiscal adoptada por la Administración Trump en aquel momento.

Cuadro 3. Participación de la Argentina en la actividad de las EMN estadounidenses, % sobre los respectivos totales regionales, 1999-2022

Fuente: elaboración propia en base a datos del Bureau of Economic Analysis

[1] El autor agradece la colaboración en el procesamiento de los datos de Ulises Caputo y Benjamín Nieto Roqué.

Sirven las retenciones? Esta pregunta sigue siendo importante en el debate económico argentino, especialmente en un país donde los impuestos a las exportaciones representan una herramienta clave —y controvertida— de recaudación fiscal. En esta nota, sintetizamos los hallazgos de un estudio empírico que analiza el impacto de las retenciones entre 2012 y 2022 sobre dos variables clave: los precios internos y las exportaciones agropecuarias, con foco en los sectores de la carne y del trigo/pan.

Actualmente, los impuestos a la exportación se utilizan con poca frecuencia en el mundo. Aproximadamente 35 países los aplican, en su mayoría economías en desarrollo o en transición (Solleder, 2013). Ejemplos son Indonesia con el aceite de palma, Madagascar con la vainilla y Pakistán con el algodón (Bouet & Laborde, 2010). Sin embargo, en solo cinco economías los impuestos a la exportación representan más del 5% del PIB: Rusia, Kazajistán, Costa de Marfil, Argentina y las Islas Salomón (Allan et al., 2024). Además, en solo nueve países representan más del 1% de los ingresos fiscales del gobierno central, siendo Argentina el segundo más dependiente en 2021, con un 17% (IERAL, 2024).

De acuerdo a la teoría económica, las retenciones tienen efectos mixtos. Por un lado, permiten reducir los precios internos de los bienes gravados (Bouet & Laborde, 2010), generar recaudación fiscal fácilmente cobrable (Gómez Sabaíni, 1990) y, eventualmente, promover el procesamiento local (Derajavan et al., 1996). Por otro, desalientan las exportaciones (Bouet & Laborde, 2010), distorsionan las decisiones de producción (Tanzi, 2000; Martin & Trannoy, 2019; Nogués, 2008) y pueden afectar negativamente la oferta agrícola en el largo plazo. En Argentina, también tienen un fuerte componente redistributivo territorial: transfieren ingresos desde el agro del interior hacia los centros urbanos (Allan et. al., 2024).

Con respecto a la disminución de precios internos, la teoría establece el siguiente mecanismo. Supóngase que en el momento inicial (antes de aplicar impuestos a la exportación), el precio interno es igual al precio internacional multiplicado por el tipo de cambio. Si ocurre un shock de suba en alguna de esas dos variables, el precio interno, en moneda nacional, será más alto. ¿Por qué? Los productores, en ese escenario, podrán vender toda su producción en el extranjero sin afectar significativamente el precio global. Para vender en el mercado local, exigirán el mismo monto que obtendrían de la exportación. Sin embargo, una vez que se aplica el impuesto a la exportación, el ingreso neto por exportar disminuye. Ahora, será un precio en dólares más bajo que el precio internacional. Eso empuja a la baja el precio doméstico: si los productores mantuvieran el precio alto para vender internamente, en principio tratarían de vender toda su producción en el mercado local (ganando más que al exportar). Esto generaría una sobreoferta, y los precios domésticos caerían hasta igualarse al ingreso neto por exportar en moneda nacional.

Este efecto virtuoso suele aceptarse a corto plazo, incluso entre los productores rurales que suelen reclamar la eliminación de estos impuestos. Sin embargo, existen voces disidentes. Barlow (2023) señala que, en algunos casos, los productores podrían aumentar los precios internos, después de la implementación del impuesto a la exportación, para compensar los precios deprimidos de las compras realizadas por empresas exportadoras. Por su parte, Allan et al. (2024) argumentan que el impacto del impuesto a la exportación en el precio final de ciertos bienes de consumo puede ser insignificante, dado que la incidencia del bien primario gravado sobre el precio de algunos bienes de consumo final es baja (existe en muchos casos un eslabón industrial que desempeña un rol mucho más significativo en la producción).

En el caso de la carne, nuestro modelo empírico muestra que un aumento de las retenciones produce una baja inmediata en el precio interno, pero este efecto es transitorio. El precio tiende a volver a su nivel anterior en pocos meses. Por el contrario, el impacto sobre las exportaciones es persistente: estas caen significativamente tras aumentos en los derechos de exportación.

En el caso del trigo y el pan, los resultados son aún más contradictorios respecto a los objetivos de política. Si bien se esperaría que las retenciones reduzcan el precio del pan, el análisis empírico muestra que dicho efecto es nulo o incluso, en algunos pocos meses, positivo. Esto puede explicarse porque el trigo representa sólo una fracción del precio final del pan, y otros costos de la cadena compensan el beneficio. Al igual que con la carne, las exportaciones de trigo caen sostenidamente tras el incremento de las retenciones.

Estos hallazgos se obtuvieron utilizando modelos VAR estructurales con identificación de Cholesky. Se incluyeron variables como el precio doméstico, la actividad económica, el tipo de cambio oficial y los precios internacionales. En resumen, el estudio muestra que los efectos de las retenciones son ambiguos sobre los precios internos y claramente negativos sobre las exportaciones. Aunque tienen un efecto fiscal positivo, su uso sistemático afecta la competitividad del sector agropecuario y limita la generación de divisas. Por ello, se recomienda avanzar en un esquema tributario alternativo, que permita cumplir objetivos fiscales sin castigar la producción ni la inversión en el agro.

Evolución de los Derechos de Exportación en Argentina

El Gráfico 1 muestra la alícuota promedio mensual de los derechos de exportación aplicados a productos agropecuarios entre 1998 y 2025. Este promedio está ponderado por el peso de cada producto (de forma análoga a lo que hace el BCRA para construir el “Índice de Precios Internacionales de Productos Agropecuarios”). De hecho, estas ponderaciones varían mes a mes según la participación de cada producto en la canasta exportadora. Los bienes incluidos son: soja, aceite de soja, pellets de soja, maíz, trigo, cebada y carne.

Fuente: Cálculos propios en base a datos de la Bolsa de Comercio de Rosario, BCRA, Ámbito Financiero, información periodística  y Decretos 133/2015, 793/2018 y 232/2020.

Como puede verse en el Gráfico 1, desde el inicio de la serie (enero de 1998) hasta finales de 2001, la alícuota promedio fue muy baja, prácticamente nula. Sólo la soja pagaba y era una tasa mínima (3,5%). La situación cambia a partir de marzo de 2002 y se consolida el mes siguiente. El gobierno de Eduardo Duhalde busca “compensar” la fuerte devaluación iniciada en enero de ese año. En abril, la alícuota promedio de derechos de exportación sube hasta cerca del 20%. La soja se ubica por encima de esa media (23,5%), mientras que la carne queda por debajo (5%, modificándose luego al 15% en noviembre de 2005).

La situación se mantuvo relativamente estable hasta 2007, cuando, en respuesta al aumento de los precios internacionales, la política comenzó a incrementar progresivamente las retenciones. El pico se dio en junio de 2008, cuando la alícuota promedio alcanzó el 37%. El famoso “voto no positivo” de Julio Cobos ocurrió el 17 de julio de 2008. Desde ese momento hasta el final del segundo mandato de Cristina Fernández de Kirchner (diciembre de 2015), la alícuota promedio osciló entre el 28% y el 30%.

Con la llegada de Mauricio Macri al poder, se eliminaron las retenciones sobre maíz, trigo, cebada y carne. Además, se redujo en 5 puntos porcentuales la retención a la soja. Como resultado, la alícuota promedio bajó hasta tocar nuevamente el 20%.

En enero de 2018 comenzó una leve baja gradual, que fue revertida en septiembre del mismo año debido a un contexto de dificultades fiscales y aumento del valor del dólar. Con excepción de la soja (cuya alícuota rondaba el 28%), Macri reintrodujo retenciones a todos los productos exportables, agrícolas o no. Los exportadores debían pagar el 12% o 4 pesos por dólar exportado (el menor de ambos). Inicialmente, la alícuota promedio subió al 22%, pero a medida que el tipo de cambio nominal aumentaba, los 4 pesos representaban una menor proporción de un dólar. Hacia el final del mandato de Macri, la alícuota promedio había descendido al 17%.

Bajo la presidencia de Alberto Fernández, las retenciones agropecuarias volvieron a aumentar. La tasa promedio osciló entre el 20% y el 24%, según la ponderación del mes.   Finalmente, durante el gobierno de Javier Milei hubo descensos en carnes (de 9% a 6.75% en bovina y aviar; quita total en porcina), implementados a mediados de 2024 y una baja temporal en granos, anunciada en enero de 2025, que tendría vigencia hasta fines de junio del mismo año. En esa ocasión se bajó la alícuota en soja de 33% a 26%, en subproductos de la soja de 31% a 24.5% y en maíz, trigo y cebada de 12% a 9.5%. La tasa promedio, en consecuencia, bajó desde 20%-24% hasta 17%-18%. En julio, tal como había sido anunciado, la rebaja temporal expiró y las alícuotas volvieron a subir, elevando una vez más la tasa promedio.  No obstante, el presidente, a finales de ese mes, ante el reclamo de las entidades rurales, anunció que se reestablecían las alícuotas relativamente bajas de enero-junio, ahora sí de manera permanente. Por otro lado, añadió además un nuevo descenso en carnes bovina y aviar, que llevó la retención en esos productos, hasta el 5%.

Fuente: Cálculos propios en base a datos de la Bolsa de Comercio de Rosario, BCRA, Ámbito Financiero y Decretos 133/2015, 793/2018 y 232/2020.

El Gráfico 2 muestra que la devaluación de 2002 elevó drásticamente el tipo de cambio real. En diciembre de 2001, el indicador estaba en 1,00, y en febrero de 2002 alcanzó 2,65. La devaluación no se detuvo allí: en agosto del mismo año se produjo un segundo salto, alcanzando un tipo de cambio real de 3,32. Sin embargo, el gobierno de Duhalde impidió que ese segundo aumento se trasladara al sector agroexportador. A través de la aplicación de retenciones, el tipo de cambio real efectivo para los exportadores del agro se mantuvo en un valor equivalente al de febrero (2,65) también en agosto, compensando así la devaluación. Esta medida buscó atenuar el traspaso de la devaluación a los precios de los alimentos.

A partir de 2003, el tipo de cambio real comenzó a bajar. El tipo de cambio nominal permanecía prácticamente congelado, pero los precios continuaban subiendo. Para 2009, el tipo de cambio real efectivo para los exportadores era más bajo que al final de la Convertibilidad, a pesar de que el tipo de cambio real general seguía siendo mucho más alto. Sin embargo, esto no implica necesariamente que la rentabilidad del agro fuera menor: también deben considerarse los precios internacionales, lo cual se analiza más adelante en esta sección.

Recién en 2018, el tipo de cambio real para los agroexportadores volvió a superar los niveles del final de la Convertibilidad (nueve años después), y se mantuvo en niveles incluso más altos en varios de los años siguientes (2019-2022).

Fuente: Cálculos propios en base a datos de la Bolsa de Comercio de Rosario, BCRA, Ámbito Financiero y Decretos 133/2015, 793/2018 y 232/2020.

Efectos econométricos

Se utiliza un modelo de vectores autorregresivos (VAR) con variables exógenas. El modelo VAR está compuesto por un vector de seis variables endógenas y una variable exógena. Las variables endógenas son: 1) Exportaciones del bien (EXPOₜ); 2) Tipo de cambio nominal (NERₜ); 3) Brecha cambiaria (GAPₜ); 4) Retenciones aplicadas al bien (ETAₜ); 5) Precio doméstico del bien (PRIₜ); 6) Estimador Mensual de Actividad Económica (EMAEₜ). La variable exógena es el precio internacional del bien.^[3] Esta técnica exige ordenar las variables endógenas según una cadena de causalidad contemporánea, desde la más “exógena” hasta la más “endógena”. De este modo, la primera variable tiene un efecto contemporáneo sobre el resto; la segunda, sobre todas excepto la primera, y así sucesivamente. El orden asignado es el siguiente: Yₜ = (EXPOₜ, NERₜ, GAPₜ, ETAₜ, PRIₜ, EMAEₜ).^[4] Se realizaron múltiples pruebas de robustez, incluyendo reordenamientos de las variables y exclusión de shocks exógenos, manteniéndose los resultados principales. El interés principal de este análisis está en los precios internos y en las exportaciones.

Carne

El Gráfico 4 muestra que un aumento en las retenciones a las exportaciones de carne tiene un efecto negativo sobre los precios internos, tal como lo señala buena parte de la literatura. Sin embargo, es importante destacar que este impacto es significativo únicamente en el período contemporáneo al shock, es decir, en el mismo momento en que se aplican las retenciones. Esto implica que el efecto “virtuoso” de esta política es limitado y transitorio.

En cambio, el Gráfico 5 revela que el impacto de las retenciones sobre las exportaciones de carne es no sólo significativo y negativo (coincidiendo con la teoría), sino también fuertemente persistente. De hecho, las exportaciones caen en el período posterior a la aplicación del impuesto y se mantienen en niveles bajos durante un tiempo prolongado. En este caso, se observa con claridad el aspecto no virtuoso de la política: un efecto duradero que restringe las ventas externas.

Trigo / Pan

El Gráfico 6 sugiere que un aumento de las retenciones a las exportaciones de trigo no reduce el precio del pan. De hecho, los resultados encontrados indican que podría incluso incrementarlo. Esto pone en duda la validez del supuesto efecto virtuoso de las retenciones para este producto.

La Figura 7 muestra que el impacto de las retenciones sobre las exportaciones de trigo es contundente y persistente. Las ventas externas caen de forma marcada y, aunque en el segundo mes la pérdida inicial se modera levemente, las exportaciones nunca recuperan el nivel previo al shock. Al igual que con la carne, esto confirma la fuerza del efecto no virtuoso de la herramienta.

Gráfico 4: Impulso Retenciones Carne - Respuesta Precio de la Carne

Gráfico 5:  Impulso Retenciones Carne - Respuesta Exportaciones de Carne

Gráfico 6: Impulso Retenciones Trigo - Respuesta Precio del Pan

Gráfico 7: Impulso Retenciones Trigo - Respuesta Exportaciones Trigo

^[1] Instituto Interdisciplinario de Economía Política (IIEP). Universidad de Buenos Aires (UBA). Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET) - Email: gabriel.montes@economicas.uba.ar

^[2] Instituto Interdisciplinario de Economía Política (IIEP). Email: andressalles@hotmail.com

^[3] Se recopilaron datos mensuales de siete variables entre julio de 2012 y febrero de 2022 (116 meses). Los derechos de exportación se obtuvieron de la Bolsa de Comercio de Rosario (trigo) y, en el caso de la carne, de fuentes periodísticas y de los decretos presidenciales 133/2015, 793/2018 y 232/2020. El índice de precios al consumidor de carne y pan se tomó del IPC-CABA, ante sospechas de manipulación en los datos del INDEC. Las exportaciones de trigo y carne se extrajeron de Comercio Exterior del INDEC; el tipo de cambio oficial, del BCRA; la brecha cambiaria, de Ámbito Financiero; el EMAE, del INDEC; y los precios internacionales, del FMI. Para unificar las retenciones sobre carne, se calculó un promedio ponderado según la participación exportadora de carne vacuna, porcina y aviar. Las variables estacionales fueron ajustadas, y se utilizaron logaritmos y primeras diferencias, salvo en los casos ya expresados en porcentajes.

^[4] El precio internacional (variable exógena) afecta contemporáneamente a las exportaciones, ya que estas se miden en valor e incluyen el precio dentro de sí. Al influir sobre la cantidad de dólares que ingresan al país, las exportaciones impactan de forma contemporánea en el tipo de cambio nominal. Sin embargo, la relación inversa no ocurre de manera inmediata: el tipo de cambio nominal puede afectar las exportaciones, pero lo hace con rezago, a través de cambios en los incentivos. Una variación en el tipo de cambio oficial, suponiendo que el paralelo se mantiene constante, impacta automáticamente sobre la brecha cambiaria. Esta brecha, cuando se amplía, puede desencadenar más adelante una devaluación del tipo de cambio oficial, una dinámica habitual en la economía argentina, pero ese efecto no es instantáneo. Allí terminan los impactos contemporáneos. No obstante, el orden continúa guiado por relaciones causales temporales y respuestas de política. Una vez ocurridos los shocks en las variables 1 a 3, la política económica puede responder aplicando retenciones, ya sea ante un aumento de los precios internacionales o del tipo de cambio oficial. Las retenciones afectan los precios domésticos, y estos, a través de la demanda, inciden sobre el nivel de actividad económica. Para las estimaciones, se seleccionó el número óptimo de rezagos mediante el criterio de Akaike. El rezago óptimo fue de 1 para el modelo de carne y de 2 para el modelo de trigo/pan. Además, se utilizaron bandas de confianza del 80% para la presentación de los resultados.

Referencias

Allan, T., Corfield, K., O’Farrell, R., & Freytes, C. (2024). Discutir los derechos de exportación: Hacia un nuevo marco fiscal para el agro. Buenos Aires: FUNDAR.

Barlow, M. (2023). Export taxes in Argentina: Embedded ideas of state interventionism. Economy and Society, 52(4), 602-625.

Bouet, A., & Laborde, D. (2010). Economics of exports taxation in a context of food crisis: A theoretical and CGE approach. IFPRI Discussion Paper 00994.

Devarajan, S., Go, D., Schiff, M., & Suthiwart-Narueput, S. (1996). The whys and why nots of export taxation. IMF Policy Research Working Paper 1684.

Gómez-Sabaini, J. (1990). The role of export taxes. In Public policy in open developing economies. Washington, DC: International Monetary Fund.

IERAL. (2024). Propuesta para la eliminación de las retenciones. IERAL-Fundación Mediterránea: Programa de Asistencia al Poder Legislativo, Edición N°101.

Martin, P., & Trannoy, A. (2019). Taxes on production: The good, the bad, and the ugly. Notes du Conceil Danalyse Economique, 53(5), 1-12.

Nogués, J. (2008). The domestic impact of export restrictions: The case of Argentina. IPC Position Papers.

Solleder, O. (2013). Trade effects of export taxes. Graduate Institute of International and Development Studies Working Paper 08/2013.

Tanzi, V. (2000). Taxation in Latin America in the last decade. Stanford Center for International Development. Working Paper 76.

Julio 2025

Hace un año y medio, a poco de iniciarse la gestión del actual gobierno, en estas páginas nos preguntábamos sobre el sendero de reformas en el sistema de salud argentino que iría a prevalecer durante el gobierno actual.

Allí comenzábamos reconociendo que el punto de partida era muy poco auspicioso. Los rasgos distintivos del sistema de salud eran una gran fragmentación de derechos, aún para la cobertura financiada por recursos públicos; una clara ausencia de instancias de coordinación y articulación entre los diferentes subsectores que componen el sistema, y, como consecuencia de lo anterior, dificultades para lograr un uso eficiente de recursos y el logro de niveles aceptables de equidad en la cobertura en un país caracterizado por un nivel elevado de informalidad laboral. Téngase en cuenta que, como se explicó en aquella nota, la sociedad argentina destina a la salud un monto de recursos superior a la décima parte del PIB. Frente a ese panorama, cabía preguntarse si se iría a desarrollar una nueva política sectorial tendiente a mejorar la organización del sector, con mejoras paulatinas en la equidad y la eficiencia, o, en su lugar presenciaríamos una continuidad de las “no políticas” sectoriales que implicarían una profundización de la fragmentación y pérdida de equidad que caracterizaron los últimos años del sector.

Es claro que las primeras señales del gobierno actual a partir del DNU 70/2023 respondieron decididamente a este segundo patrón. Tal vez, la medida que mejor ilustra esa dirección fue la posibilidad de derivar los aportes de cada trabajador a la empresa de medicina prepaga de su elección. Luego de aquella decisión inicial se han sucedido una serie de disposiciones que ilustran mejor la visión del gobierno. En la presente nota ofreceremos una revisión de las medidas más importantes adoptadas por el gobierno durante los últimos meses y evaluaremos la dirección de las reformas propuestas.

Principales decisiones del gobierno nacional relacionadas con el sistema de salud

El gobierno de Javier Milei ha anunciado y muchas veces implementado varias medidas dirigidas a reformar el sector salud en Argentina que, como se verá, suponen una política destinada a acrecentar las brechas de cobertura, la fragmentación y la inequidad que ya son características del sistema. No obstante, más allá de los varios aspectos de las decisiones que hacen suponer esa dirección de la nueva política de salud, entre las medidas adoptadas se deben reconocer diferentes objetivos y motivaciones. En principio, podrían clasificarse las medidas en cuatro grupos (aunque algunas medidas involucran diferentes aspectos y podrían contemplarse en varios de estos grupos a la vez):

• Anuncios de “propaganda”

• Medidas que profundizan la fragmentación del sistema

• Medidas pro mejoras en la eficiencia

• Medidas de ajuste fiscal

Dentro del grupo que aquí calificamos como anuncios de propaganda resalta el que anunció el Retiro del país de la OMS (Organización Mundial de la Salud). En efecto, se ha anunciado la decisión de Argentina de retirarse de la OMS, argumentando que la organización falló durante la pandemia y que sus recomendaciones no se basan en la ciencia sino en influencias políticas. Esta medida ha generado preocupación por la pérdida de acceso a información vital, el debilitamiento de programas de salud y el aislamiento científico y técnico. La decisión de retiro de la OMS ha sido una declaración de intención política y de gobierno, pero no se ha formalizado a través de ninguna norma legal. Un retiro implicaría un proceso diplomático y legal que debería ser comunicado formalmente a la OMS y a la ONU y requiere el consentimiento del resto de los Estados miembro, utilizando los mecanismos institucionales de la propia OMS.

En segundo lugar, se deben contar varias medidas que, de manera consistente con lo que aquí entendemos que es la línea orientadora de la política de salud del gobierno, intentan eliminar los pocos elementos redistributivos que permanecían en el sistema de seguros de salud, incrementando la fragmentación de derechos a la atención. Entre las disposiciones que siguen esta orientación se deben contar:

• Desregulación del Sistema de Obras Sociales y Medicina Prepaga: A partir del DNU 70/2023 se modificó la Ley de Obras Sociales (Ley N° 23.660) y la Ley de Empresas de Medicina Prepaga (Ley N° 26.682), permitiendo la libre elección de obras sociales por parte de los beneficiarios desde el inicio de la relación laboral y la posibilidad de derivar directamente los aportes a las empresas de medicina prepaga (Res 1/2025). Ello implica que los individuos son “dueños” de sus aportes y pueden llevárselos al financiador que opten para su cobertura. También se elimina la potestad del Estado de fijar aranceles mínimos o máximos para las prestaciones, lo que ha incidido en los valores de copagos y en reclamos por parte de los prestadores de la falta de actualización de sus honorarios.

• Modificación del porcentaje de aporte al fondo solidario de redistribución (FSR). El DNU 600/2024 unificó el porcentaje de aportes al FSR en 15% de los aportes y contribuciones sin importar la obra social involucrada ni el nivel de ingreso del aportante. Además, se decidió que los planes de adhesión voluntaria no están obligados a aportar al FSR por el excedente.

• Creación de un nuevo registro de Agentes del Seguro de Salud para la cobertura de monotributistas. El Decreto 955/2024 establece la creación de un nuevo registro. Esto obliga a los agentes del seguro de salud a manifestar su voluntad de aceptar monotributistas (previamente estaban todos los agentes incluidos en el Art. 1 de la Ley 23.660 con algunas excepciones). Como resultado, se registró un bajo nivel de adhesión por parte de los agentes, lo que limita las opciones de los nuevos monotributistas para elegir obra social (y eventualmente prepagas) en comparación con los monotributistas ya afiliados y con las personas en relación de dependencia. La medida intenta mejorar la rentabilidad de los seguros de salud al eliminar de sus pooles de riesgo afiliados con bajos niveles de aporte (y en algunos casos con riesgos ciertos).

En tercer lugar, un grupo de disposiciones tiene como objetivo explícito la mejora en la eficiencia del sistema mediante cambios institucionales o la introducción de prácticas de libre mercado. Entre ellas se cuentan:

• Implementación de Recetas Electrónicas: En línea con reformas en muchos países, se busca digitalizar los procesos administrativos, incluyendo la emisión de recetas electrónicas (y recientemente órdenes médicas).

• Creación de la Administración Nacional de Establecimientos de Salud (ANES): Este nuevo organismo centralizará la gestión administrativa, financiera y jurídica de cinco hospitales nacionales (Hospital Baldomero Sommer, Hospital Alejandro Posadas, Hospital Ramón Carrillo, Hospital Laura Bonaparte, Instituto de Rehabilitación Psicofísica del Sur), con el objetivo de reducir la burocracia y optimizar el uso de recursos (Decreto 458 y 459 de 2025). A su vez, mediante el Decreto 460/2025 deja sin efecto la facultad del Ejecutivo de crear nuevos hospitales SAMIC.

• Expansión de la Venta de Medicamentos de Venta Libre: El DNU 70/2023 modificó el Artículo 18 de la Ley N° 17.565 (Ley de Farmacias), eliminando la exclusividad de las farmacias para la venta de medicamentos de venta libre y permitiendo su comercialización en otros establecimientos. Esta medida redunda en una reducción de costos para Obras Sociales y Prepagas ya que un gran grupo de medicamentos dejan de tener descuentos y cobertura, lo que repercute en un mayor gasto de bolsillo para el paciente, afectando especialmente a los sectores de menores ingresos y a los adultos mayores.

Por último, y como rasgo distintivo del actual gobierno, se destacan diversas medidas de ajuste en las cuentas públicas. Entre ellas se destacan:

• Recortes Presupuestarios en Salud: Se han anunciado recortes y despidos en el Ministerio de Salud y en dependencias vinculadas como el Hospital Garrahan. Estas medidas afectan el normal funcionamiento de las instituciones, la provisión de insumos básicos y, consecuentemente, la atención a la población más vulnerable. Asimismo, se ha afectado la provisión de medicamentos esenciales para pacientes con enfermedades crónicas y la entrega de métodos de anticoncepción cuyas implicancias detallamos en otro post.

• Eliminación y reestructuración de institutos nacionales:

  • Se dispuso la disolución del Instituto Nacional del Cáncer (INC), cuyas funciones serán absorbidas por una unidad interna del Ministerio de Salud.

  • Se eliminó el Instituto Nacional de Enfermedades Cardiovasculares (INEC), argumentando que nunca se puso en marcha.

  • El Instituto Nacional de Medicina Tropical (INMET) fue integrado al Instituto Malbrán para evitar duplicidad de funciones (Decreto 459 de 2025).

• Falta de actualización por inflación, con especial impacto sobre las prestaciones por discapacidad: Entre los reclamos vigentes, se encuentra la falta de actualización del nomenclador de prestaciones de discapacidad, el pago de prestaciones atrasadas (“Mecanismo de Integración” de la Superintendencia), la compensación de emergencia para prestadores y modificaciones en el Certificado Único de Discapacidad (CUD). Las instituciones y profesionales que brindan servicios a personas con discapacidad (terapias, rehabilitación, transporte, educación especial, acompañantes terapéuticos, etc.) denuncian un atraso significativo en los aranceles que reciben por parte de los financiadores (obras sociales, prepagas e Incluir Salud, que gestiona la Agencia Nacional de Discapacidad - ANDIS). Se habla de un atraso de hasta el 70% en algunos casos, sin actualizaciones desde diciembre de 2024.  Esta situación lleva a muchos prestadores a cerrar sus puertas, reducir servicios, o exigir copagos a las familias. Frente a ello, diversas organizaciones de personas con discapacidad, familias y prestadores se han movilizado masivamente y han impulsado un proyecto de Ley de Emergencia en Discapacidad en el Congreso Nacional que busca regularizar los pagos a prestadores, actualizar los aranceles, garantizar la continuidad de las prestaciones, y reformar el sistema de pensiones para asegurar su sostenibilidad y el acceso a las mismas. El Poder Ejecutivo ha manifestado su intención de vetar esta ley.

De manera adicional, aun cuando no se trate de decisiones adoptadas por el gobierno nacional, resulta necesario mencionar medidas adoptadas por algunas provincias que, en un contexto de crisis y escasez de recursos y con el argumento de la necesidad de optimizarlos, instrumentaron medidas de ajuste en sus cuentas, siguiendo una orientación coincidente con los dictados de la política nacional. De manera especial, merece mencionarse:

• Cobro por prestaciones de salud en hospitales provinciales según criterios de residencia: Durante 2024, al menos cuatro provincias argentinas —Salta[1], Jujuy[2], Mendoza[3] y Santa Cruz[4]— avanzaron con normativas que regulan el cobro por prestaciones de salud a personas extranjeras, especialmente aquellas categorizadas como “residentes transitorios” o “precarios” según la Ley Nacional de Migraciones (N.º 25.871). Entre las justificaciones se menciona la necesidad de garantizar la sustentabilidad del sistema público de salud y asegurar una distribución equitativa de los recursos. Salta y Jujuy, además hacen referencia al principio de reciprocidad frente a países que no brindan atención gratuita a ciudadanos argentinos. Estas últimas establecieron que las personas extranjeras deben solventar los costos mediante seguros de salud contratados o pago directo, aunque garantizando la atención en emergencias. Mendoza, por su parte, adopta un marco normativo más amplio, con la creación del REFORSAL, un ente específico encargado de la gestión del cobro a toda persona con cobertura o extranjera sin cobertura y utilizando el Nomenclador Provincial de Prestaciones de Salud como referencia tarifaria. Jujuy toma como base los aranceles del Instituto de Seguros de Jujuy y Salta deja esa definición en manos del Ministerio de Salud provincial, aunque se infiere que corresponde a los valores del nomenclador del Instituto Provincial de Salud de Salta (IPS), utilizado para el recupero de costos. Santa Cruz, en cambio, reglamenta vía resolución ministerial un arancel diferenciado con un recargo del 50% para extranjeros, aunque sin definir con claridad la base arancelaria aplicable y la definición de extranjero no hace referencia a la Ley Nacional de Migraciones.

Reflexión final

Habiendo transcurrido poco menos de la mitad del periodo del actual gobierno no es posible identificar una clara y explícita definición de los objetivos que el ejecutivo tiene para la reformulación del sistema de salud en su conjunto, a pesar de los claros problemas de eficiencia y equidad preexistentes. No obstante, a partir de las medidas puntuales aquí analizadas y, tal vez más importante, de la ausencia de referencias a muchos otros aspectos del sistema, es posible especular sobre la orientación perseguida por la política sanitaria de la actual gestión.

En consecuencia, más allá de algunas medidas puntuales para mejorar la eficiencia de ciertos aspectos (que merecerían un análisis específico de cada una de ellas) es necesario concentrarse en otros aspectos que ayudan a comprender la visión del gobierno sobre la política sectorial.

En ese sentido, la medida que muestra más claramente la orientación de la policía sectorial es la profundización de la tendencia para facilitar la utilización de los aportes obligatorios de cada trabajador como parte de pago de su plan privado, erosionando los pocos componentes redistributivos que tenía el sistema de obras sociales nacionales.

Pero la orientación de la política sectorial quedaría incompleta si no consideramos lo que el gobierno decide no hacer. En ese sentido, es clara la decisión de no intervenir en la política de cada provincia y, más aún, se encuentra decidido a reducir su financiamiento. De esta manera, evita cualquier intento de coordinar el sistema en su conjunto compensando diferencias entre provincias con diferentes capacidades. Algo de esto se refleja en los intercambios entre las autoridades provinciales y nacionales en el ámbito del Consejo Federal de Salud (COFESA). En particular, en la reunión del 21 de octubre de 2024, se señaló desde el Ministerio de Salud de la Nación que “las provincias tendrán más responsabilidades y serán más autónomas” en relación con los programas de salud, mientras que el propio ministro subrayó “la necesidad de que los conflictos provinciales sean resueltos por cada provincia”[5].

En conjunto, todas estas medidas apuntan, de manera implícita e incompleta, a una reforma estructural del sistema de salud, con énfasis en la eficiencia y la reducción del gasto público, sin contemplar las implicancias que ello detenta sobre la equidad y la garantía de salud universal. Coincidente con la mirada liberal que sostiene el gobierno se reafirma una filosofía de desregulación, reducción del rol del Estado y mayor participación del sector privado, cuando existe una extensa biblioteca que fundamenta las múltiples y variadas circunstancias que justifican su intervención en el sector de la salud y la importancia vital de la salud pública y la prevención. En síntesis, creemos que se trata de una política sectorial tendiente a profundizar la fragmentación de derechos y los problemas de equidad que prevalecían en el sector.

* Docente de Finanzas Públicas en la FCE, UBA;  Investigadora del Instituto Interdisciplinario de Economía Política y miembro de AFISPOP en el IIEP.

** Docente de Finanzas Públicas en la FCE, UBA;  Investigador del Instituto Interdisciplinario de Economía Política y miembro de AFISPOP en el IIEP.

***Docente de Finanzas Públicas en la FCE, UBA;  Investigadora del Instituto Interdisciplinario de Economía Política y miembro de AFISPOP en el IIEP.

[1] https://www.diputadosalta.gob.ar/digesto_leyes/9094/download_file

[2] https://boletinoficial.jujuy.gob.ar/?p=296402

[3]https://boe.mendoza.gov.ar/publico/pdf_pedido/e7bad5465e6e29ef68c7a2ab13e71754274f3f4e66 ; https://e-legis-ar.msal.gov.ar/legisalud/migration/pdf/mendec1266_2024.pdf

[4] https://boletinoficial.santacruz.gob.ar/legislacion/resoluciones-completas/33959

[5] https://www.argentina.gob.ar/sites/default/files/2024/05/acta_cofesa_n3.pdf

Julio 2025

El debate público se ha visto agitado por la reciente sanción de tres leyes: dos de ellas referidas a la materia previsional (aumento de haberes y moratoria) y la tercera sobre beneficios por discapacidad. A lo anterior se ha sumado también un par de iniciativas del Senado para dar mayor automaticidad a la distribución de fondos nacionales a las provincias y que siguen su curso para la consideración de la Cámara de Diputados. En todos los casos la dinámica estuvo impulsada por distintas voces del arco opositor. Habida cuenta que se trata de un año electoral, la discusión adquirió voltaje y ubicó en el primer plano, como era de esperar, a las aristas políticas de la cuestión. Asimismo, ha adquirido relevancia otra dimensión, estrechamente vinculada con la anterior, que se refiere al impacto fiscal de las leyes. La nota que sigue se concentra exclusivamente en esta segunda cuestión. El propósito es poner de relieve aspectos del procedimiento seguido en la formulación de estas políticas y, a partir de allí, concentrar la atención en otras cuestiones que hacen a la lectura de la situación fiscal actual y su horizonte de mediano plazo.

Decisiones de política: números y método.

Como se adelantó arriba, la oposición impulsó tres leyes con claros objetivos sociales -mejora de haberes jubilatorios en monto y mayores plazos para el pago de la deuda previsional, así como un aumento de beneficios por discapacidad. Si bien se puede analizar y evaluar en qué medida cada una de estas decisiones es apropiada en relación con el contexto y objetivo que persiguen, el terreno que interesa aquí es diferente. Se trata de indagar acerca de la magnitud de los recursos que se comprometen en esta decisión y de su impacto fiscal.

El cuadro siguiente sirve para ilustrar ambas cuestiones. En conjunto y de acuerdo con una estimación de la Oficina de Presupuesto del Congreso (OPC), las medidas se aproximan a un costo de 1% del PBI. Como se observa, el trabajo de la OPC solo permite conocer una parte de los impactos. La dinámica legislativa llevó a incluir decisiones que no estaban contempladas en los proyectos legislativos iniciales. Surge entonces el interrogante si este número es compatible con el programa fiscal en curso. Tomando en cuenta que el balance primario de 2025 previsto en el actual programa del gobierno es de 1,3% del PBI, la respuesta a lo anterior es decididamente negativa. Se infiere que en ausencia de reducciones de gastos o de mayores recursos compensatorios, estas mejoras de la política social reducirían en casi 80% el superávit primario de la política fiscal en curso. Ubicada dentro de esos parámetros, se explica que la decisión del Congreso haya sido vista por el oficialismo como un intento de desbaratar el conjunto del diseño macroeconómico. Muy probablemente esta será una de las razones primordiales sobre la cual se fundamentará el veto presidencial a las normas aprobadas.

Desde el otro extremo del arco político y en claro contraste con el planteo oficial, se puede ofrecer una respuesta a esa crítica: las leyes sancionadas han previsto mecanismos para amortiguar el impacto. El siguiente cuadro resume el punto:   

Aparece aquí entonces la primera observación referida al método de este debate. De una parte, tomando en consideración la crítica situación de las finanzas públicas, parece positivo que la oposición haya asumido una postura de responsabilidad fiscal que se ve reflejada en ciertas previsiones para moderar el peso sobre el déficit.  Siendo así, no se comprende el por qué de las críticas oficiales. Sin embargo, hay varias razones que explican el desacuerdo. Por un lado, el debate progresó a pesar de no contar con una estimación completa de las decisiones plasmadas en la ley. De otra parte, las inclusiones de ciertas exenciones impositivas no han sido cuantificadas y, en principio, lucen como insuficientes. A esto debe sumarse que las reestructuraciones de gastos de ciertas funciones o programas contenidas en la ley carecen de una base sólida en la medida que el gobierno ha eludido la responsabilidad de aprobar el presupuesto.

En síntesis, si se observan las distintas piezas son varias las disonancias: se ha desarrollado un tratamiento legislativo sin un informe completo de la OPC y sin el necesario marco del presupuesto nacional dentro del cual inscribir el debate. El método seguido conduce entonces a responsabilidades compartidas: la oposición corre el riesgo de impulsar decisiones de gasto que no pueden financiarse y el oficialismo obstaculiza un debate responsable, por cuanto no ha puesto el esfuerzo necesario para tramitar en el Congreso un presupuesto dentro del cual se pueda circunscribir el debate. Desde ese ángulo, son igualmente perjudiciales conductas fiscales que no son posibles de financiar, así como la pretensión de erigirse en el custodio monopólico de las cuentas públicas. La solvencia de la política fiscal se construye y se apoya en números, pero también con el respeto al conjunto de las instituciones presupuestarias que están a disposición del Poder Ejecutivo y del Congreso. Estos recursos están disponibles y no son abstractos: existe una ley de administración financiera del estado que consagra y regula el funcionamiento de tales instituciones y se dispone de una oficina (OPC) que ofrece una evaluación independiente del costo las decisiones fiscales.  

La consolidación fiscal: una tarea compartida.

Las observaciones apuntadas arriba van más allá del caso particular de estas tres leyes. La fragilidad de las cuentas pública habrá de dominar la escena por largo tiempo. La superación de la debilidad actual requiere, como mínimo, recuperar de manera duradera el acceso al crédito público con costos sustancialmente inferiores a los actuales -expresado en números: una tasa de riesgo país similar a la que tienen nuestros vecinos. ¿Qué significa lo anterior a la hora del diseño de la decisión de políticas de ingresos y gastos públicos? Un camino para aproximarse a una respuesta sencilla a lo anterior es observar las proyecciones contenidas en el actual acuerdo con el FMI. Si bien es factible realizar cálculos alternativos, una justificación no menor para referirse a los números del acuerdo es que, dado el nivel de deuda de Argentina con el Fondo, la relación con el organismo se extiende a lo largo de la próxima década (hasta 2033 son entre 3 y 10 mil millones de dolares). Esto no excluye el hecho que se podrían plantear cuestionamientos más fundamentales a estos números. Así, por ejemplo, una alternativa sería asumir un mayor desequilibrio con la hipótesis que Argentina accederá antes y a bajo costo al financiamiento voluntario. El desafío, claro está, es justificar la plausibilidad de tal hipótesis. Otra opción, también de naturaleza radical, consistiría en prever un aumento de la presión tributaria mediante la reforma de impuestos y mayores alícuotas. Al igual que en el caso anterior, la dificultad estriba en la factibilidad de esa política, especialmente si se tiene en cuenta que en los últimos 10 años se han llevado a cabo un número apreciable de cambios en la legislación tributaria: 7 modificaciones del impuesto a las ganancias, 3 cambios en las normas del impuesto a los bienes personales incluyendo redefinición de bases y alícuotas, un aporte solidario (impuesto a la riqueza) que fue judicializado por 15% de los contribuyentes potenciales, 3 blanqueos, amplias exenciones tributarias a la inversión  y la expectativa firmemente anclada en el sector privado que los impuestos futuros serán más bajos que los actuales.

Volviendo al ejercicio de programación macroeconómica de mediano plazo previsto entre Argentina y el Fondo, éste señala que la previsión hasta el año 2030 en cuanto al gasto primario y a los ingresos es que se mantienen constantes con relación al PBI (14,9 y 17,4 respectivamente). Implícitamente ese diseño fiscal arroja un resultado indicativo para el crecimiento del gasto primario: este podría aumentar al ritmo del crecimiento de la economía -es decir, 3-4% anual. Este número no es más que una aproximación, pero resulta útil para destacar que el margen de acción es estrecho, especialmente si se tiene en cuenta que una porción importante del presupuesto está determinada por la estructura vigente y por las decisiones de gasto adoptadas en el pasado. La dificultad consiste en dar respuesta, después de años de estancamiento y atraso, a legítimas demandas de la ciudadanía que recorren un amplio espectro: desde el plano social y el desarrollo de la infraestructura de todo tipo, hasta la provisión de bienes públicos que son funciones indelegables del estado.

No hay soluciones mágicas, rápidas ni simplistas para resolver los dilemas que plantea cada línea del presupuesto y cada programa de gasto. Tampoco la apelación a la necesidad de reformas ofrece un atajo. Las reformas requieren consenso, recursos y rinden resultados a lo largo del tiempo. Además, este complejo entramado involucra decisiones en los distintos niveles de gobierno, siendo la relación nación-provincias el eje principal.

Entonces, si es aceptable asumir que Argentina tendrá que convivir por muy largo tiempo con una severa restricción fiscal, parece apropiado sacar algunas conclusiones a la hora de cómo enfrentar el problema. En primer lugar, no hay remedios capaces de entregar soluciones que acomoden todos los intereses en juego. El conflicto y la disputa es inevitable. La clave es que esa puja por los fondos públicos pueda desarrollarse a partir de que los diferentes actores políticos actúen respetando de manera transparente las restricciones e instituciones fiscales y que estas se asuman como un compromiso compartido. Esto no significa que todos ellos habrán de tener la misma visión sobre cuál es la naturaleza de esa restricción, aunque sí es conveniente un pronunciamiento transparente de cuál es la percepción alternativa. El planteo parece, no obstante, como una petición de principios: ¿qué incentivos tienen unos y otros actuar conforme a esas pautas? No muchos porque el nexo entre estas cuestiones con el voto no es directo ni inmediato. A pesar de estas debilidades, la explicación y la transparencia ayudan a un mejor debate público. En segundo lugar, tal como se apuntó arriba, el requisito para que ese proceso se desarrolle en el contexto de la institucionalidad democrática es disponer del presupuesto público, especialmente si se consolida la baja de la tasa de inflación. Paradójicamente su ausencia no reporta beneficios ni al oficialismo ni a la oposición. El gobierno, si bien obtiene la ventaja cortoplacista de la discrecionalidad, enfrenta mayores resistencias a sus políticas. A su vez, la oposición encuentra más dificultad para negociar sus propuestas y, como se ha visto ahora, está sujeta a la crítica de la irresponsabilidad fiscal que, por carácter transitivo, se transforma en un ataque al programa económico.

Si se respetan estos principios mínimos de la institucionalidad fiscal, quizás en el futuro se logre algún progreso que redunde en mejoras del diseño de las políticas púbicas. Es deseable que así ocurra porque lo que resulta claro es que la severidad de la situación fiscal nos habrá de acompañar por muchos años, a menos que se produzcan transformaciones y mejoras que aún no son visibles en el horizonte.   

[1] Investigador invitado, IIEP, FCE-UBA,

Julio de 2025

Una vez más, como en cada ocasión en que el gobierno nacional argentino ha tenido que encarar un programa de ajuste fiscal, al menos durante el último medio siglo, se hace alusión a la responsabilidad compartida con los gobiernos provinciales, y se multiplican los llamados al ajuste en las provincias y a la necesidad de encarar reformas en las jurisdicciones[2]. En muchos casos, se suele justificar esas políticas al calificar como irresponsables a algunas autoridades provinciales. En esta nota nos proponemos revisar algunos de los principales argumentos que suelen aparecer en el debate público, aportando evidencia y elementos técnicos que permitan analizar con mayor claridad su alcance y validez.

La responsabilidad de las provincias en el déficit fiscal

En primer lugar, la mejor manera de comenzar este comentario es evaluar hasta qué punto el desequilibrio fiscal es responsabilidad de la Nación o de las provincias. Conviene comenzar con la imagen agregada del balance fiscal primario de las provincias versus el de la Nación para, una vez más, recordar que los gobiernos subnacionales hace años que mantienen sus resultados fiscales en relativo equilibrio, siendo el gobierno nacional quien incurrió en altos y recurrentes desbalances (Figura 1). En particular, los datos de 2023 y 2024 indican que las provincias ya acumulan seis años seguidos de balance primario positivo. La consolidación de una situación fiscal superavitaria ha sido posible, en gran parte[3], por el proceso inflacionario ya que, a diferencia del gasto del gobierno nacional, el de las provincias tiene una importante proporción de gasto salarial (docentes, trabajadores de la salud, seguridad, entre otros) sin ajuste automática por inflación. En la mayoría de los casos los gobiernos demoraron los ajustes y eso les permitió mejorar el resultado fiscal, aunque a costa de afectar los servicios sociales[4].

Más allá de esa evolución de mediano plazo, los últimos datos muestran cierto deterioro en 2023, que resulta de importancia relativa para las cuentas provinciales, pero sin mayor impacto sobre la situación macro fiscal[5]. El consolidado provincial pasó de un superávit de 0,7% PIB en 2022 a un virtual equilibrio (0,1% PIB), mientras que el dato de 2024 volvió a arrojar una recomposición fuerte del superávit, estimado en el equivalente a 0,4% PIB.

Figura 1 Resultado Fiscal Primario Nación y Provincias en % PIB

Fuente: AFISPOP en base a Ministerio de Economía.

Al mirar con mayor detenimiento lo sucedido en los últimos trimestres, se puede observar mejor las fluctuaciones que anticipamos anteriormente (Figura 2). Esto es, luego de alcanzar un robusto superávit fiscal primario a mediados-fines de 2022, las provincias entraron en un proceso de deterioro fiscal, coincidente con la campaña electoral, que redujo el superávit fiscal en casi 1% del PIB, incluso incurriendo en un leve déficit luego del pago de intereses (-0,3% PIB a fines de 2023). El último trimestre del 2023 y los primeros tres de 2024 mostraron un notable ajuste en las cuentas públicas provinciales. Esto se explicó principalmente por una contracción sustancial en el gasto primario de las provincias, más que compensando el declive que sufrieron en materia de ingresos, producto del efecto recesivo inicial del programa de estabilización implementado desde diciembre de 2023 (Figura 3). 

Los reclamos más recientes de las provincias

Habiendo presentado el contexto en el que se desarrollan estos debates, conviene repasar los principales reclamos que los gobernadores presentan al gobierno nacional.

1. Distribución de los excedentes del Fondo de Aportes del Tesoro de la Nación

El Fondo de Aportes del Tesoro Nacional fue creado por la ley 23548 (Régimen Transitorio de Distribución entre la Nación y las Provincias) que en el inciso d) de su artículo 3 estableció que el uno por ciento (1%) de la masa coparticipable estaría destinado para el Fondo de Aportes del Tesoro Nacional a las provincias. Luego en su artículo 5 establece:

“ARTICULO 5º — El Fondo de Aportes del Tesoro Nacional a las Provincias creado por el inciso d) del artículo 3 de la presente Ley se destinará a atender situaciones de emergencia y desequilibrios financieros de los gobiernos provinciales y será previsto presupuestariamente en jurisdicción del Ministerio del Interior, quien será el encargado de su asignación.

El Ministerio del Interior informará trimestralmente a las provincias sobre la distribución de los fondos, indicando los criterios seguidos para la asignación. El Poder Ejecutivo Nacional no podrá girar suma alguna que supere el monto resultante de la aplicación del inciso d) del artículo 3º en forma adicional a las distribuciones de fondos regidos por esta ley salvo las previstas por otros regímenes especiales o créditos específicos del presupuesto de gastos de administración de la Nación.”

Se trata de fondos que debieran ser distribuidos entre provincias, salvo que no exista ninguna situación de emergencia en ninguna de ellas. Sería un absurdo pensar que ello es el caso en provincias con problemas serios en sus sistemas de salud, educativo, seguridad y con problemas de endeudamiento. En todo caso, baste recordar eventos como las recientes inundaciones en Bahía Blanca. En realidad, el trabajo del Ministerio consiste en seguir criterios explícitos para asignar esos recursos, más que no asignarlos, y el texto de la ley es sumamente claro al establecer que se trata de recursos para las provincias.

• Recursos para el financiamiento de infraestructura, en especial vial

Argentina tiene una tradición de casi un siglo según la cual una porción del impuesto sobre los combustibles es destinada al financiamiento de la red vial, siguiendo un principio “de beneficio”, ya que son quienes consumen combustibles quienes utilizan los caminos. Luego, esos fondos fueron derivados hacia un Fondo Fiduciario y el gobierno, en su intención de eliminar todos o casi todos los fondos fiduciarios, en lugar de restituir esos recursos para el financiamiento de las redes viales nacional y provinciales, pretende que el mantenimiento de las rutas provinciales se financie con fondos adicionales de las provincias, al tiempo que al momento de ser redactada esta nota se anunciaba el cierre de la Dirección Nacional de Vialidad. Ciertamente, es algo temprano para evaluar los efectos de estas decisiones.

• Otros reclamos

Existen otros reclamos de las provincias y, seguramente, el de mayor entidad es el de financiamiento de las cajas provinciales no transferidas que, para mantener una situación de equidad con las provincias que transfirieron sus cajas, sus desequilibrios debieran ser financiados por la Nación, en la medida en que los parámetros de sus sistemas sean similares a los del SIPA. El origen de esa inequidad se vincula con la posibilidad de transferir las cajas provinciales a la Nación que tuvo lugar durante los años noventa y el hecho de que solo 11 de las 24 jurisdicciones aprovechó para librarse de los desequilibrios de sus sistemas de pensiones. En cambio, las restantes mantuvieron sus cajas, pero, al igual que el resto, siguió cediendo recursos coparticipables para el financiamiento de la reforma del sistema nacional. A partir de un nuevo pacto entre Nación y provincias a fines de 1999, la Nación acepta financiar los desequilibrios de esas cajas, siempre y cuando los parámetros de sus sistemas sean similares a los del sistema nacional. Por diferentes razones (entre las que se cuentan la ausencia o demora de estudios) esas transferencias suelen interrumpirse o demorarse. Algunas de estas deudas resultaron en reclamos ante la Justicia.

Otro reclamo que, por momentos cobra mayor notoriedad, se refiere a los recursos del FONID y las metas de la política educativa. Precisamente, FONID (Fondo Nacional de Incentivo Docente) había sido creado a fines de los años noventa con el objetivo de mejorar la retribución de los docentes de escuelas oficiales y de gestión privada subvencionadas en las provincias y la Ciudad de Buenos Aires, así como en escuelas dependientes de universidades nacionales y otros organismos oficiales.

Reforma del Impuesto sobre los Ingresos Brutos y del IVA

Desde hace tiempo abundan las referencias a la necesidad de reducir o eliminar la presencia de los Impuestos sobre los Ingresos Brutos (IIBB) provinciales como principal demanda de las reformas esperables en las finanzas provinciales. Ello se relaciona con los efectos nocivos que generan estos tributos. Se trata de un tributo acumulativo (comúnmente calificado como “en cascada”) donde el impuesto sobre una etapa de la cadena productiva no genera un crédito fiscal sobre la siguiente (como si lo hace el IVA), lo que hace que se cobre impuesto sobre impuesto, encareciendo el producto de las cadenas productivas no integradas y discriminando contra pequeñas y medianas empresas y, tal vez peor, no permitiendo la devolución del impuesto en la aduana para los exportables, afectando la competitividad  de la economía.

Estos impuestos se habían mantenido dentro de ciertos márgenes relativamente razonables hasta los años noventa, cuando su recaudación representaba cerca de 2% del PIB y se había consolidado un régimen bastante eficiente de compensación de créditos entre jurisdicciones (“Convenio multilateral de Ingresos Brutos”). A partir de entonces, las jurisdicciones fueron incrementando la presión de este tributo y, gradualmente, fue convirtiéndose en el principal instrumento de la estructura tributaria propia para el consolidado provincial. Pasó de representar 53,5 % del total en 1991 a 56,3 % en 2000, y cerca de las tres cuartas partes desde 2010, incrementando su participación desde 2020. Para comprender esta evolución, debe considerarse la importancia del entorno macroeconómico, ya que, al afectar la competitividad de los sectores productores de bienes y servicios comerciables, su peso se percibe con mayor fuerza en períodos de tipo de cambio atrasado.

Frente a esta situación se ha comenzado a discutir la introducción del denominado “super IVA”, consistente en un incremento de la alícuota del IVA que compense la perdida de recursos por la eventual eliminación de los Impuestos sobre los Ingresos Brutos. Ello conllevaría dos inconvenientes. En primer lugar, la alícuota del IVA que podría compensar la pérdida eventual de IIBB llegaría al 33%, seguramente la más elevada del mundo. Pero, en segundo lugar, el principal problema es que resulta muy complejo (por no decir imposible) encontrar una regla de distribución de los recursos adicionales que compensen a cada provincia lo que hoy recauda por IIBB. Al respecto, debe citarse la excelente nota de Marcelo  Garriga y Norberto Mangiacone, donde explican las complejidades de ese reparto. Estas son de muy difícil solución, por lo que queda como una solución teórica. Como siempre nos recordaba Vito Tanzi, no hay peor impuesto que el que no se puede administrar.

En paralelo también se introdujo otra variante de reforma al IVA, que consiste en la “descentralización” parcial de la recaudación del IVA a las provincias. Esto es, que la Nación siga recaudando el proporcional propio de dicho impuesto (una alícuota cercana al 10%), dejando para cada administración tributaria provincial complementar con un IVA propio, dando libertad de tasa sobre la base tributaria de cada jurisdicción. Esta alternativa aparece como más viable que el denominado “Super IVA”, pero no está exento de grandes complejidades administrativas.

A las razones antes mencionadas, en la negociación de estas reformas con las provincias hay que considerar la tradicional desconfianza de aquellas frente a recursos que maneja la Nación, desconfianza que tiene fuertes raíces históricas. En todo caso, la reforma tributaria de las provincias no puede ser exclusiva de IIBB. Entendemos que esa reforma debe ser concebida de manera simultánea a un fuerte fortalecimiento de la tributación patrimonial en las provincias.

Por otra parte, y volviendo a lo señalado al inicio de esta nota, siendo que los problemas fiscales tienen sus orígenes en políticas nacionales, resulta algo absurdo que se haga hincapié en reformas tributarias de las provincias, cuando la estructura tributaria de la Nación tiene falencias notorias que deben ser objeto de importantes cambios. Por citar los más importantes: derogación del impuesto sobre créditos y débitos (sin duda el más nocivo que se pueda imaginar); fortalecimiento del impuesto sobre las rentas de las personas humanas; redefinición de los derechos de exportación; cambios en la imposición sobre los tabacos; impuestos verdes, por citar algunas.

Críticas a la coparticipación

Si bien no forma parte de las negociaciones actuales por reformas, es muy común que en todo debate aparezca la idea de “inviabilidad de provincias que dependen de recursos transferidos por la Nación”, en referencia a las jurisdicciones donde los ingresos de la coparticipación representan un porcentaje muy elevado del total. Aquí caben varias aclaraciones, importantes para quienes no estén suficientemente informados.

En primer lugar, los recursos que las provincias reciben por el régimen de coparticipación no son transferencias a las provincias, sino que son recursos pertenecientes a las provincias y CABA, que han cedido a la Nación la potestad de recaudarlos. Diversas razones, que tienen que ver con las mejores prácticas de administración tributaria y argumentadas en la teoría del federalismo fiscal, han justificado, a lo largo de la historia, la cesión de esas potestades a la Nación.

En segundo lugar, el argumento más fuerte se relaciona con la dificultad que presentan muchas jurisdicciones para cobrar impuestos provinciales. Aquí vale la pena repasar algunos datos básicos de la estructura productiva del país por regiones. Se trata de un país con fuertes disparidades en las posibilidades de desarrollo productivo, lo que se ilustra claramente al observar el origen del PIB por provincias, en la Figura 4. Allí se observa que casi la mitad del PIB se origina en la Provincia y Ciudad de Buenos Aires, y tres cuartas partes corresponde a esas jurisdicciones más Mendoza, Santa Fe, Córdoba y la Patagonia. En contraparte, en las restantes 14 jurisdicciones se genera algo más de un cuarto del producto. Eso significa que en esas provincias hay escasas bases tributarias. El problema se agrava al considerar que las provincias tienen a su cargo los servicios de educación, salud, vivienda, seguridad y otros. En consecuencia, resultaría de extrema gravedad que jurisdicciones con menor desarrollo productivo y sin recursos se hagan cargo de esos servicios centrales para el desarrollo humano, el crecimiento, la equidad y la consolidación de la democracia sin una contrapartida de recursos destinados a financiarlos. 

Figura 4

Contribución provincial al VAB (a precios 2004). Año 2023

Fuente: Elaborado en base a datos de la Oficina de la CEPAL en Buenos Aires e INDEC.

Muchas veces, las críticas a las jurisdicciones que dependen de los recursos de la coparticipación alcanzan a calificar como irresponsables a sus gobernantes. Obviamente existen diferentes situaciones en cada una de esas jurisdicciones (que corresponden al norte del país) y, sin duda, en algunos casos esa calificación puede tener asidero, por ejemplo, en los casos donde gobernantes se perpetúan en el poder. No obstante, en lo que aquí nos ocupa, parece difícil pensar que la autonomía financiera de esas provincias dependa del cambio de autoridades.

Seguramente se requieren políticas de largo plazo para posibilitar el desarrollo productivo y mejorar las bases tributarias de esas provincias, aunque se debe reconocer que se han desarrollado múltiples iniciativas con poco éxito. Lo que importa, en todo caso, es considerar que mientras esta situación se mantenga, se requiere un fuerte apoyo de políticas federales que permitan que servicios básicos para el desarrollo de los ciudadanos (educación y salud, en especial) logren resultados similares a los de provincias con mayores recursos. Lamentablemente, las políticas anunciadas por el gobierno actual distan bastante de tener esos objetivos. Entendemos que la sostenibilidad fiscal y la consolidación de los equilibrios macroeconómicos no debiera usarse como excusa para abandonar los ideales civilizatorios de una sociedad desarrollada, con elevados niveles de educación, protección social y equidad. El buen gobierno es el que logra elevados niveles de desarrollo de manera sostenible. Es claro que, en un territorio tan desigualmente desarrollado, esos objetivos requieren de importantes mejoras en el funcionamiento de nuestra organización federal.

Reflexión final

Con esta breve nota no hemos pretendido cerrar debates sobre la relación entre la Nación y las provincias sino, simplemente, brindar alguna información para mejorar la discusión sobre la definición de políticas públicas a lo largo del territorio nacional. Luego de tres lustros dominados por decisiones de política económica que erosionaron las enormes posibilidades que la Argentina había tenido en la primera década de este siglo para inaugurar un período de reformas tendientes a un nuevo desarrollo, con equilibrio fiscal, estabilidad de precios y crecimiento productivo, estamos obligados a reconstruir las posibilidades de desarrollo. Para ello, la prioridad ha sido la rápida recuperación del equilibrio fiscal. Sin duda se trata de una condición indispensable, dadas las condiciones en que se encontraba la economía argentina hacia el final de la gestión de Alberto Fernández. 

No obstante, debe señalarse que el equilibrio fiscal es una condición necesaria pero no suficiente, dependiendo del tipo de desarrollo futuro que se esté buscando. Puede haber elementos en el tipo de decisiones que llevan al equilibrio que condicione políticas futuras de manera de alejarnos de los objetivos buscados para mejorar las condiciones de vida de los ciudadanos.

Aquí se han presentado una serie de apreciaciones sobre las políticas que intentan inducir cambios en la política fiscal de las provincias que, entendemos, no estarían contemplando las complejidades del federalismo argentino y, mucho menos, la necesidad de mejorar los servicios sociales y económicos destinados a la población más vulnerable ubicada en las regiones de menor desarrollo relativo del país.

[1] El autor desea agradecer los comentarios y sugerencias de Julián Folgar.

[2] Sin duda, la fuerte presión sobre las cuentas provinciales reconoce como principal antecedente las políticas seguidas durante los últimos gobiernos de facto (1976-1983), cuando se descentralizaron a las provincias la educación básica y buena parte de los hospitales sin el correspondiente financiamiento y, adicionalmente, se afectaron recursos coparticipables provenientes del IVA al financiamiento del sistema previsional de la Nación.

[3] Adicionalmente, hay que considerar la devolución a las provincias del 15% de la masa coparticipable que, como consecuencia del Pacto Fiscal de principios de los años noventa, estaba destinado al financiamiento del sistema previsional,

[4] Esta temática fue tratada en una nota previa de Alquimias Económicas.

[5] La relativamente baja incidencia de las cuentas provinciales en el resultado consolidado es un hecho que ha caracterizado la historia fiscal de la Argentina y ha sido documentado, por ejemplo, en Cetrángolo, Curcio y Folgar “El contexto macrofiscal de las reformas tributarias en la Argentina” en Cetrángolo y Moran (comp.) Aportes al debate sobre la tributación en América Latina. Ensayos en homenaje a Juan Carlos Gómez Sabaini. EUDEBA, Buenos Aires, 2024.

Ricardo Carciofi[1]

Junio 2025

La frase del título pertenece a Richard Baldwin y resume el mensaje central del libro que acaba de publicar este autor: “The Great Trade Hack”, que ofrece el Centro de Investigaciones de Políticas Económicas (CEPR) dentro de la serie destinada al debate económico de temas de actualidad.[2] Tal como advierte Baldwin, el material escapa al molde de la investigación académica tradicional. Es un análisis y una reflexión que procura entender las razones que impulsa la política arancelaria de Trump y las consecuencias de estas para el sistema internacional de comercio. El trabajo se adentra en un episodio que está en pleno desarrollo. El ángulo y la perspectiva se ubica así a muy poca distancia del fenómeno en observación.

La espontaneidad del texto y el esfuerzo por ubicar dentro un marco analítico el complejo cuadro que ha puesto en marcha Trump en su segundo mandato presidencial ofrece de por sí un interés justificado en el libro. Más aún cuando el autor es un académico destacado en la materia, con experiencia práctica en el diseño y ejecución de política económica.[3] 

A lo largo de once capítulos breves el libro pasa revista a varios temas: los aranceles y el déficit comercial, la naturaleza de la disputa con China, la trayectoria caótica en la aplicación de la política comercial, qué opciones de respuesta tienen los demás países, entre otros. Para el propósito de este comentario es conveniente concentrarse en dos tópicos que, de una manera u otra, recorren transversalmente el texto: el primero de ellos es la explicación de por qué se ha llegado hasta aquí: ¿cuáles son las motivaciones que impulsan la política comercial de Trump? El segundo es la identificación de posibles escenarios futuros.

Conviene detenerse con cierto detalle en la primera cuestión. El autor ubica la raíz del problema en el impacto que tuvo el efecto combinado de la globalización y el cambio tecnológicoen la economía y sociedad estadounidense. Este proceso, que Baldwin designa con el término de globótica y que se desarrolló con intensidad entre 1990 y 2010, tuvo un impacto significativo: destruyó empleos y deterioró los ingresos reales de vastos sectores de la clase media, con una manifestación más aguda en ciertas ciudades y regiones -el así denominado Rust Belt. La crisis de 2008 agregó combustión a la dinámica en curso y aumentó el descontento social. Gradualmente se afirmó la percepción que el “American Dream” había llegado a su fin. Aquí el autor agrega una observación importante en su análisis. La pérdida de ilusiones y la desesperanza de varios grupos sociales se experimentó con mayor agudeza en EEUU por la ausencia de una red de contención. A diferencia de los países europeos, la opinión prevaleciente en la dirigencia política y empresarial de Estados Unidos ha sido refractaria a la creación del estado de bienestar. De esta forma, el país ingresó a la fase más activa de la globalización -lo que muchos autores han denominado “hiperglobalización”- sin políticas para compensar a los sectores afectados por la misma y sin herramientas para amortiguar los impactos en la estructura económica. Las políticas públicas negaron aplicar en los hechos la lección estándar de los libros de texto acerca de que los fenómenos de apertura traen aparejados ganadores y perdedores.

Una vez dispuestas las diferentes piezas en el tablero de la realidad económica y social estadounidense, la respuesta política no tardó en madurar y fue expresada en clave populista. Si la globalización fue la gran culpable de la frustración del sueño americano, el remedio sugerido es el proteccionismo. La primera presidencia de Trump transcurrió con esa orientación y concentró la batería arancelaria sobre el comercio con China. Biden, con algunas importantes diferencias, continuó en esa línea.[4] En ambos casos, con aplicación selectiva de aranceles y mayormente concentrados en China. Nuevas circunstancias -la pandemia y sus consecuencias inflacionarias- siguieron alimentando la disconformidad social que se pronunció en el triunfo electoral de Trump en noviembre 2024. Conseguido el apoyo de los votos, el nuevo mandato ha perseguido un objetivo más ambicioso que la gestión anterior. Trump 2.0 se ha propuesto revertir con urgencia el camino que llevó a la creación y construcción del sistema de comercio internacional.  Paradójicamente, este planteo sostiene que EEUU, el arquitecto y pivot del sistema, hoy es la principal víctima de éste. En la verbalización de Trump y de su núcleo de colaboradores, el arreglo existente ya no le sirve al pueblo de los EEUU, sino que solo beneficia a una pequeña elite que ha sido el agente del engaño.

La reacción populista-proteccionista tiene dos aspectos. De una parte, hay un ingrediente de protesta airada frente a lo que se considera un aprovechamiento de la magnanimidad del constructor del sistema por parte de los demás países. Todos ellos se han beneficiado de la apertura de mercado y del clima de negocios en EEUU sin ofrecer mayores contraprestaciones. Se argumenta entonces que ha llegado el momento de poner un corte drástico: no se trata de negociar. Hay que abandonar el barco de la globalización liberal. Lo cual lleva al segundo ingrediente: no se requiere una reforma o una adecuación sino quebrar e invalidar los “códigos del programa” conocido hasta hoy. En otras palabras, la ruptura de reglas. Es en tal sentido que, en opinión de Baldwin, Trump 2.0 ha hackeado el sistema internacional de comercio. En esencia, afirma el autor, Trump negocia consigo mismo.

Ahora bien, si tal es la descripción de la situación actual, una cuestión enteramente diferente es si las políticas en curso -proteccionismo y acción unilateral- producirán los resultados esperados. La opinión de Baldwin es decididamente negativa. Las razones económicas no son otras que los conocidos efectos de los aranceles tanto en el plano doméstico como en los impactos sobre los otros socios comerciales, que podrían derivar en una guerra comercial. No obstante, el autor cree que en los circuitos de decisión gubernamental estadounidense prevalecerá el proteccionismo y que por un tiempo largo el país mantendrá una posición distante. No hay vocación ni interés por asumir, como en el pasado, el liderazgo para la regulación del sistema.

Aparece entonces el segundo gran tema del libro: ¿cómo funcionaría el esquema cuando se retira el jugador de mayor volumen? Baldwin identifica tres posibles escenarios: a) la continuación inercial del esquema actual, donde EEUU sería el único outsider y los demás países seguirían acomodando sus acciones a las reglas existentes. En ausencia de un liderazgo nítido, el proceso tendería a languidecer y, en última instancia, sería poco efectivo; b) formación de bloques y creciente rivalidad entre los mismos; c) una reglobalización liderada por regiones (EU) y países de mayor gravitación en el comercio (China, Japón, India, entre otros.) El autor parece inclinarse por este último porque, a pesar de las deficiencias conocidas, sostiene que es una opción superadora de las otras dos y porque existe un conocimiento y un capital institucional sobre el cual se puede apoyar. Aun así, aparecen numerosos interrogantes de cómo se podría avanzar en tal dirección. La actual situación está aún en ciernes y cualquier pronóstico luce como un ejercicio de escasa utilidad.

El análisis de Baldwin deja abierto un par de flancos que no están tratados en su libro. En primer lugar, el razonamiento transcurre mayormente dentro de la política comercial. Sin embargo, un rasgo dominante de la actual coyuntura son las tensiones geopolíticas. Si tales tensiones escalan -tal como lo ejemplifica la actual situación en Medio Oriente-, el intento por discernir los posibles cursos futuros tiende a desdibujarse aún más. Es cierto que se podría responder que, en tal caso, esta conflictividad conduciría a alguna variante del escenario b). En un sentido, la situación no es novedosa. El regreso a un comercio delimitado mayormente a las áreas de influencia de cada bloque ha sido el patrón predominante previo a la primera guerra mundial. Sin embargo, no queda claro cuál sería el funcionamiento de este nuevo, y a la vez viejo, modelo después del grado de interdependencia económica y comercial como resultado de la hiperglobalización de las décadas recientes. En segundo lugar, una premisa del análisis del autor es que EEUU abandona y se aleja del actual sistema. Si bien el unilateralismo es una postura de política exterior que EEUU ha ensayado en el pasado y que no le es ajena, no es claro que esto resulte en aislacionismo. Por razones económicas y geopolíticas EEUU intentará preservar y, eventualmente, acrecentar sus intereses en zonas y regiones que le resultan de mayor valor estratégico. Esto sugiere que es difícil concebir la operación relativamente independiente de dos sub-sistemas: EEUU y el resto. Quizás esta sea la interacción más desafiante que se presenta en esta nueva fase de la economía internacional.

A manera de cierre y dejando ahora atrás el temario que aborda el libro parece oportuno preguntarse cuál es la lectura que puede hacerse del texto de Baldwin tomando en cuenta el alineamiento internacional de Argentina que impulsa el actual gobierno. La conclusión no es confortable. Aparecen dos razones de peso. La primera de ellas es que la disrupción provocada por Trump 2.0, con independencia de la valoración que se haga de sus medidas, obedece a motivaciones enteramente atribuibles a la política doméstica estadounidense. Lo cual no sólo es una realidad ajena, sino que, más allá de las limitaciones del sistema multilateral, Argentina, dada su condición de país pequeño y que emprende un proceso de apertura económica, se encuentra en posición desventajosa frente a un mundo que abandona las reglas existentes y donde no hay reemplazo a la vista. La segunda, aceptando la conceptualización de Baldwin que ubica a Trump 2.0 como el hacker de un sistema que los demás países están dispuestos a sostener, Argentina queda relativamente aislada de la posición mayoritaria. Obviamente, nada de esto está escrito en piedra porque, como se explicó, todo el proceso está en una fase muy temprana y donde hay definiciones pendientes, inclusive del propio hacker y que, según adopten una u otra forma, condicionarán el futuro próximo. En cualquier caso, parece claro que la alineación extrema con una ruptura del sistema multilateral no es la posición más ventajosa para Argentina. Al contrario, tener opciones abiertas que le permita acercarse a los países y bloques que adopten una postura constructiva de preservación de reglas, luce superior a una alternativa que está en las antípodas.

[1] Investigador invitado, IIEP. FCE-UBA.

[2] Baldwin, R. (2025). The Great Trade Hack. How Trump Trade War Fails and the World Moves On. Response Economics Series. CEPR.

[3] R. Baldwin fue el economista principal del Consejo de Asesores Económicos en la presidencia de George H. W. Bush (1989-1993) y como tal participó activamente en las negociaciones de la Ronda de Uruguay y también en los trabajos previos que llevarían a la firma de Libre Comercio de Norteamérica (NAFTA.)

[4] En el caso de Biden, además del mantenimiento de casi todos los aranceles dispuestos por Trump, aplicó controles de exportación selectivos en los sectores sensibles en las ventas a China y además le sumó medidas de política industrial. Biden procuró movilizar esta agenda preservando las alianzas tradicionales de EEUU y promoviendo la cooperación entre los mismos.