¿Hay espacio fiscal para políticas contracíclicas?
Por Oscar Cetrángolo*
La semana pasada, reunidos en el Seminario Fiscal que organiza cada año la CEPAL, discutimos con colegas de muchos países de la región y fuera de ella los problemas fiscales de América Latina. Como suele pasar, hubo consenso unánime sobre la necesidad de incorporar componentes contracíclicos en la política fiscal de cada uno de los países. También, como es usual, volvimos a recoger evidencia de la incapacidad de introducir políticas que incluyan esas características en países de América Latina. Hay excepciones, pero la regla está más que representada por la historia fiscal de Argentina.
Hay quienes piensan que la miopía, el oportunismo o la falta de incentivos adecuados son las razones que han impedido entre nuestros gobiernos la difusión de prácticas que son comunes en países desarrollados. No obstante, hay otras razones que pueden explicar ese comportamiento. Algunas son recogidas y discutidas en un reciente trabajo que publicamos en la OIT sobre las dificultades para mantener y ampliar la protección social durante la desaceleración económica en el Cono Sur de América Latina.
Como suele ocurrir, pero no siempre es suficientemente resaltado, el enorme peso de la economía informal es parte sustancial en la explicación de buena parte de los problemas de los países de la región. En este caso en particular, allí se encuentran las razones del escaso desarrollo de ajustadores automáticos en la política fiscal de estos países. Por un lado, los seguros tradicionales de desempleo cuentan con una escasa cobertura vertical y horizontal, debido –entre otras razones- a que una porción sustantiva de las variaciones en el empleo corresponde a trabajadores informales, sin aportes al sistema de seguridad social. Por otra parte, el segundo ajustador automático de las economías más desarrolladas es el impuesto sobre las rentas. En este caso, se puede percibir -tanto para la Argentina como para la región en su conjunto- un incremento importante de su recaudación durante las últimas décadas del impuesto a la renta de las personas, como se muestra en el Capítulo II del recientemente publicado Panorama Fiscal de la CEPAL. No obstante, resulta aún muy insuficiente para cumplir con su papel de ajustador automático y apoyar la política fiscal contracíclica, y confirma los límites impuestos por el elevado grado de informalidad de nuestras economías.
Por supuesto, la ausencia o debilidad de los ajustadores automáticos no es una excusa suficiente para que los gobiernos abandonen las políticas contracíclicas. Otros factores juegan aquí un papel muy importante. Las presiones por mayor presencia estatal derivadas de los problemas del desarrollo de los países, las deficiencias estructurales y una extremadamente injusta distribución del ingreso son otra parte central del problema. Bajo esas condiciones, se hace muy difícil (y muchas veces inconveniente) reducir el gasto social aun cuando la economía se encuentre en una fase de crecimiento. Como se analiza en el documento antes señalado, la expansión de la protección social es la respuesta a demandas de extensión de la cobertura que van mucho más allá de los problemas cíclicos y, por lo tanto, genera importantes rigideces presupuestarias. Ello posiciona al piso de gasto en un nivel más elevado, resultando conveniente evaluar su sostenibilidad. Al mismo tiempo, suele generar restricciones adicionales sobre la política fiscal de los países y la necesidad de reformulaciones presupuestarias.
Ciclo y rigideces fiscales
Durante los últimos años, la debilidad de los sistemas de protección social contributiva en los países latinoamericanos ha obligado a la introducción de diferentes prestaciones de tipo asistencial y programas de transferencias monetarias condicionadas que son financiados con recursos de rentas generales. Ello determina problemas adicionales de sostenibilidad frente al ciclo, ya que durante las recesiones se da una combinación perversa de incrementos en la demanda de asistencia y caída en sus fuentes de financiamiento. Adicionalmente, como se señaló, durante los auges resulta muy difícil reducir el alcance de estos programas debido a la gravedad de la situación social de los países. Asimismo, frente a la importancia de los sectores informales de la economía y la precarización laboral, los gobiernos no cuentan con una institucionalidad adecuada para posibilitar la entrada y salida de beneficiarios de estos programas, conforme la evolución del ciclo económico. A diferencia de los países más desarrollados, los cambios en la magnitud de las intervenciones dejan de ser automáticos. Ello hace que cada nueva incorporación se constituya como un nuevo piso en el gasto futuro.
Habida cuenta de las dificultades para lidiar con el financiamiento de la protección social en coyunturas desfavorables, conviene recordar que las alternativas al alcance de los gobiernos en el corto plazo se agrupan en aquellas que involucran la reducción o postergación de algunos programas de gasto menos sensibles y rígidos, el crecimiento de la tributación o el financiamiento con deuda.
La situación fiscal por la que atraviesa la economía argentina presenta un nivel de dificultad extremo. Los años que siguieron a la crisis de principios de siglo son un claro ejemplo de política contracíclica en las recesiones y procíclica en los auges. En consecuencia, desde el año 2004 el resultado pasó de ser superavitario en más de 3% del PIB a deficitario en más de 4% del PIB. Si consideramos que los recursos se incrementaron en el equivalente a 9% del PIB, concluiremos que durante este período el gasto público se incrementó en cerca de 17% del PIB. Una cifra difícil de creer a partir de la observación de las deficiencias manifiestas en la intervención pública.
En relación con las posibilidades de incrementar la carga tributaria, el caso argentino se diferencia de casi todos los países de América Latina, al haber alcanzado un nivel que parece difícil de ser incrementado[1]. Por su parte, si se decidiera reformular el nivel de gasto público, debieran poder seleccionarse aquellas erogaciones con menor impacto sobre el crecimiento económico, la competitividad de la economía, el empleo y la situación de los sectores más vulnerables. Nuestra experiencia muestra que este tipo de reformas resulta muy difícil de implementar durante las crisis. Dado el elevado grado de rigidez del presupuesto público antes señalado, la selección debe hacerse sobre un universo muy reducido de alternativas.
Para poner en práctica la tercera alternativa señalada, consistente en seguir una política fiscal contracíclica financiándola con endeudamiento, será necesario evaluar para cada país el nivel de endeudamiento público (tanto interno como externo) y el acceso a los mercados de capitales. Por suerte, para nosotros esta alternativa resulta factible hoy, ya que el nivel de deuda sigue siendo reducido. En este sentido, se trata de una situación completamente diferente a la crisis de fin del siglo pasado. No obstante, se trata de una opción que está disponible durante un período de tiempo que depende del nivel de desequilibrio. Teniendo en cuenta los datos antes mencionados sobre la situación fiscal de Argentina, el plazo no será muy extenso.
Preparándonos para aprovechar el próximo ciclo
En síntesis, Argentina se encuentra transitando una situación fiscal que reviste bastante gravedad, donde poco se puede hacer para que sea reducido el desequilibrio en el corto plazo. Queda claro que la prioridad hoy es impulsar una reversión del ciclo y afianzar un proceso sostenido de crecimiento económico. No obstante, ello no quiere decir que debamos quedarnos de brazos cruzados. Hay muchos aspectos de las políticas públicas que pueden ser reformulados para mejorar el alcance de la intervención actual y, adicionalmente, este periodo es ideal para programar, discutir y consensuar aquellas reformulaciones que deberán ser encaradas cuando la economía crezca y debamos prepararnos para eventuales (en realidad, seguros) ciclos recesivos futuros. La política contracíclica sin ajustadores automáticos requiere de una institucionalidad que debe ser explorada y definida cuidadosamente durante el próximo período de auge. De nada sirve lamentarse hoy si ese lamento no sirve para modificar comportamientos futuros.
[1] A no ser que la satisfacción de la sociedad sobre los bienes y servicios que presta el estado sea tal que justifiquen el cobro de mayores impuestos. El caso de los países del norte de Europa puede ser ilustrativo acerca de los niveles que puede alcanzar la carga tributaria y de la dificultad de que Argentina logre ese consenso en el futuro cercano.
*Es profesor titular regular de Finanzas Públicas en la FCE, UBA; Docente de la Maestría en Economía de la misma facultad. Es Investigador del Instituto Interdisciplinario de Economía Política (IIEP-Baires) y miembro del CIDED, UNTREF.